农业供给侧改革正途

2016-04-20 16:36:16

□ 方言/文

2015年底中央经济工作会议提出了推进结构性改革,2016年要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。随之,中央农村工作会议提出了农业供给侧结构性改革,重点是去库存、降成本、补短板,这是党中央在粮食生产实现了“十二连增”后作出的重大决策。

2004年以来,中国粮食连年增产,近三年产量稳定在1.2万亿斤,完成了总量任务,但是也隐含了诸多矛盾和问题,主要集中在以下四个方面,即总量与质量、品种与结构、成本与效益、需求与资源。通过农业供给侧改革,调整优化区域布局,转变农业发展方式,从而保障农产品有效供给,实现农业可持续发展。

农业供给侧改革关键点

近年,城乡居民食物消费结构变化拉动了农产品需求的快速增长,然而中国自然资源禀赋不足,光热水土资源配置错位,这造成了中国南水北调、北粮南运的格局

关于总量与质量问题。中国是一个13亿人口的大国,吃饭问题始终是头等重要的大事。按照现有人口、未来人口发展趋势,以及全面建成小康社会、户籍人口城镇化率的目标要求,农产品总量必须保持在较高水平。特别是“十三五”期间农民收入快速增长,2015年农民人均纯收入已超过1万元,提前五年达到预期目标,这意味着农村的农产品消费将有一个很大的提升。同时,对农产品的质量安全要求也越来越高,不仅品质要好,而且作物生长的土、水、环境要安全,农药残留不能超标。简而言之,农产品总量不能少,质量也要优。

品种与结构的问题。这些年粮食的大幅度增产,并未解决品种结构矛盾和区域矛盾。这使人回想起上世纪90年代后期的粮食市场,虽粮食总产跃上1万亿斤台阶,但早籼稻、南方冬麦和东北春麦由于品质原因市场销路不畅,约占总产的20%粮食压在库里,只好做陈化粮处理,而优质小麦大米供给不足。当下的粮食库存高企,则是南方水稻爆棚,东北玉米积压,而东北粮食仓容的不足,又加剧了“卖粮难”。

究其原因,近年粮食提价幅度较大,政策性收储影响了市场在粮价中的作用,造成了玉米的供大于求。前两年的肉价连续下跌,也反映出畜牧养殖的阶段性过剩。在粮猪供大于求的同时,部分农产品却产不足需,需要大量进口。

一是牛奶,这是中国人均占有量低于世界人均水平的少数农产品之一。国内奶源严重不足,加上食品安全因素,进口乳制品激增,除正常海关进口,出国旅游携带量也相当可观,以致一些国家对我国采取限购措施。今年中国和澳大利亚、新西兰等国双边贸易协定已开始生效,乳制品进口关税逐步取消,目前进口常温奶价格已低于国内同类产品,进口奶市场还有较大空间。

二是食用植物油。2015年进口大豆已超过8000万吨,棕榈油等其他食用油脂缺口也在扩大。食糖也产不足需,需要进口。由此出现“三量齐增”的现象,除了国内外价差因素,国内生产中的品种、结构矛盾,部分产品产销不对路,不能形成市场有效供给,是其重要原因。

成本与效益问题。从2004年以后,国家逐步提高大宗农产品价格。特别是2007年后,对粮食价格采取了小步快跑的提价方针。十年间,大豆价格提高了30%,油菜籽价格提高了14%,棉花价格提高60%,籼稻提高92%,粳稻提高了106%,玉米和小麦提高60%-70%。

但是同期生产成本增长更快,水稻和小麦成本增加了140%,玉米成本增加了160%,棉花和油菜籽生产成本增加近200%。生猪生产成本增加了180%,效益增长了150%(见下图)。大宗农产品生产成本的增长幅度远高于价格增幅。尽管国家提高农产品价格对保证农民收益起到了积极作用,但农业比较效益依然偏低,种一季粮不如打工七天的收入。但同时也形成了粮棉的“政策市”,造成了国内外价格倒挂,国外农产品大量进口。不解决农民务农收益低的问题,农业生产就不稳定。

需求与资源的问题。近年,城乡居民食物消费结构变化拉动了农产品需求的快速增长,然而中国自然资源禀赋不足,光热水土资源配置错位。南方地区,城镇人口聚集,耕地资源少,特别是西南地区的降雨虽然充沛,但是多山地,喀斯特地貌,土层薄,土壤贫瘠;北方地区土地相对充裕,但是水资源匮乏,需要投入大量资金修建水利工程以及田间渠系;西北等降水300毫米以下地区,发展旱作农业也较困难。

资源配置的先天不足造成了中国南水北调、北粮南运的格局。特别是中国的玉米带和畜牧带重叠度不高,形成了北粮南猪的格局,即东三省及内蒙古玉米产量大,肉类产量占全国的比重不高;南方省区为畜禽养殖量大,而饲料粮相对不足,特别是云贵川渝四省市肉类产量占17%,玉米产量仅占全国9.4%。

多年来,为满足农产品供给,对农业资源进行了掠夺性开发,草原湿地被占用,地下水超采,土壤有机质下降,黑土地黑土层流失;化肥农药投放及畜禽养殖密度超出了土地和环境的承载能力,面源污染严重,农业资源亮起了红灯。

农业改革切入点

从长远看,若畜牧带和玉米带重叠度大幅提高,增加了玉米就地转化,既能降低饲料粮成本,提高养殖效益,促进农民增收,也有利于缓解东北铁路运力紧张状况

实现资源配置,优化区域布局的目标是第一步。农作物生产受到水土气候条件及品种等因素制约,大范围调整的空间极其有限。改革开放30多年来,农作物的重大布局调整,仅有上世纪90年代中期的棉花西移战略,棉花主产区从冀鲁豫和长江流域转移到了新疆。尽管调整空间有限,但按照农畜林草统筹安排的思路仍有可为。

其次,推进“两带”(玉米带和畜牧带)融合。当前粮食去库存,关键在东北,重点在玉米。

消化玉米有两个途径,一是发展深加工,但我国玉米加工产能已经过剩,产品结构不能适应市场变化,企业亏损严重,且产品转型升级也需求一定的资金投入和时间,一年半载难以奏效。二是发展农区畜牧业。发达国家畜产品产区多数与玉米产区融为一体,而我国东北三省及内蒙古东四盟玉米产量占全国总产的43%,肉类仅占全国12.4%。加快东北的农区畜牧业发展,促进玉米带和养殖带有机结合,才能从根本上解决就地玉米转化问题。

就全国而言,按养殖业料肉比测算,国内饲料粮供给应是紧平衡状态,只是由于产区消化能力不足、销区调运不畅及成本高,才出现南方大量进口和东北地区玉米大量积压,国内大宗农产品优势丧失殆尽。东北大豆亦是如此。2000年前后,东北大豆进关,其盈亏平衡点在山海关,而我国油脂加工企业多位于南方沿海省区,运距远,流通成本高,使东北大豆失去了优势。

从长远看,若畜牧带和玉米带重叠度大幅提高,增加了玉米就地转化,既能降低饲料粮成本,提高养殖效益,促进农民增收,也有利于缓解东北铁路运力紧张状况。此外,“两带”重叠还可以促进养殖布局调整,缓解南方由于养殖密度过大产生的环境压力。

以资源承载力为前提调整布局。冀鲁豫新疆甘肃等地地下水已严重超采,要采取高效节水灌溉、退地减水、调整作物结构等措施,一方面提高农业用水效率;另一方面减少耗水量较大的冬小麦种植,改种其他耗水量较少的作物,或减少一季作物。目前小麦的库存充裕,减一季小麦对粮食产量影响不大,但影响当地农民的收入,已对退减地区的资金补助要有长远打算,否则难以奏效。

再次,实施新一轮退耕还林。西部地区退耕还林既是加强生态建设,也起到了结构调整的作用。2014年国务院批准的新一轮退耕还林范围是4240万亩,“十三五”期间拟将范围扩至8000万亩,其中包括25度以上原属基本农田范围的近4000万亩陡坡耕地。建议有关部门加快推进土地变性和补贴资金测算等相关工作。按退耕还林面积、当地玉米单产,以及全国玉米单产年均增长率粗略估算,增减相抵,退耕还林的减产量对全国总产量的影响有限,但云贵川三省退耕还林重点区会有一定影响,要注意把握节奏,同步抓好基本口粮田建设,防止局部粮食产量大幅波动带来的粮价上涨,影响当地农民退耕的积极性。

在农牧交错带实施退耕还草。上世纪50年代以来,我国经历了四次大规模的草原开垦,有关部门数据统计,多年的开发使北方草原边界向西退缩了100公里,向北退缩了200公里,约3亿亩的耕地是来自于草原,主要分布在内蒙古、东三省草原沿线以及新疆北疆,随着粮价波动,部分土地已是时种时荒。对这部分农牧交错带要严格实行退耕还草,可以选择适宜品种,通过人工种草,逐步恢复草原生态系统。

同时, 调整品种结构,推进玉米大豆轮作。粮食库存积压主要是玉米,重点在东北,重中之重在黑龙江。近十年的黑龙江玉米面积扩大5000多万亩,产量增加2500多万吨,相应减少大豆2000多万亩。由于黑龙江玉米种植北移,籽粒含水率高,质量相对较差。建议在黑龙江采取建立大豆保护区的方式,实施玉米和大豆轮作,若将1000万亩玉米改种大豆,按照单产的比例3∶1计,即增加120万吨大豆供给,减产370万吨玉米,相应减轻250万吨的仓容压力。这是一举多得的好事。鉴于大豆收益低,农民有后顾之忧,国家财政可拿点钱,参照玉米的收益,对大豆种植给予补贴。如果国家补贴额度达不到农民心理预期,单靠行政命令,玉米大豆的轮作也难推动。有关部门反映,去年推广轮作,每亩补贴150元,农民仍不接受,说明比较效益低,补贴没有达到农民心理预期。东北是大豆的原产地,保护大豆原产地对于中国来说意义重大,仅此一点,国家也应该出钱保护。

更值得谋长远的是,转变发展方式,实现资源永续利用。实施化肥农药使用量“零增长”行动。我国是化肥农药生产大国使用大国,从现有的农药品种质量及施用水平与国外有较大差距。中国用了全世界31%的化肥,生产了全球16%的粮食及其他农产品,化肥施用量数倍于国外;农药中杀虫剂比重大,缺乏高效低毒低残留品种。迫切需要化学工业的支持,特别是农药企业的支持,好产品加上好服务,“双零”行动才能实现。

加强东北黑土地保护。东北黑土地范围涵盖黑吉辽三省及内蒙古东四盟,耕地面积4.3亿亩,其粮食产量占全国总产20%以上,商品粮占全国三分之一,是国家重要的粮食战略基地。由于50多年的高强度开发,土壤黑土层已减少至20厘米-30厘米,土壤有机质含量降低,耕地质量明显下降。下一步要大力推广保护性耕作,秸秆还田、施用有机肥,增加土壤有机质含量。上世纪70年代,美国出现的“黑风暴”引发了免耕技术的推广应用,取得了很好的效果,完全可以借鉴。同时要严格控制东北水田面积。水稻经济效益好,导致东北水田面积迅速扩大,黑龙江省十年间水田面积扩大了2800多万亩,反复灌排水导致黑土层流失。要合理安排东北水稻生产,统筹考虑生产和生态的关系,有计划地实施退田还湿,使三江平原的湿地发挥地球之肺作用。

推进循环农业。推动种养业废弃物资源化利用和无害化处理,农作物秸秆或是直接还田,或是通过牲畜养殖过腹还田,增加土壤有机质含量。分类治理畜禽养殖污染,实现粪污资源化利用,大型养殖场开展粪污资源循环利用;农户养殖场可根据周边消纳能力,采用“猪沼果”模式,变废为宝。

不能削弱粮食综合生产能力

推进供给侧改革中,要统筹当前和长远,解决眼前问题,更要筹谋未来,务必要坚持底线思维,牢牢把握谷物基本自给、口粮绝对安全的中国粮食安全的基本方针

从目前来看,国内粮食库存压力大,玉米产大于需,但从长期来看,中国粮食生产能力与需求仍处于紧平衡状态。

中国的人口占世界人口的19%,粮食产量占世界16%,未来粮食生产受到资源条件制约,特别是有效供给不足和区域平衡矛盾依然存在,对此要有清醒的认识。要从长远的、战略的视角审视中国的粮食问题,要充分肯定新时期农业发展对国民经济发展的作用,正是因为有了粮食的“十二连增”,有了总量的保证,才有了调整农业结构、转变发展方式、推进可持续发展的基础。农业供给侧结构性改革,调整种植结构,只是顺应市场需求适当减少产量,绝非降低粮食综合生产能力,国家将继续加强高标准农田建设,真正做到藏粮于地、藏粮于技。各地务必吸取前几轮结构调整的教训,不能重蹈覆辙。

因而,在推进供给侧改革中,要统筹当前和长远,解决眼前问题,更要筹谋未来,务必要坚持底线思维,牢牢把握谷物基本自给、口粮绝对安全的中国粮食安全的基本方针,牢牢把握底线。同时充分利用境外资源,增加有效供给,满足国内市场需求,通过加强与主要农产品出口国的合作与贸易往来,使中国农业和世界农业融为一体。

作者为国家发改委农村经济司副司长

方言/文/文
正途 供给 改革 农业