撰文／高雅 王亚静   编辑／高雅   设计／蘑菇

本文4867字，阅读约7分钟

自2014年京津冀协同发展上升为国家战略以来，京津冀三地在交通路网、生态环境等方面持续改善，三地产业结构不断优化调整，交通网络亦愈发紧密。

2020年，对京津冀而言意义非凡。这一年，既是京津冀三年计划收官之年，又是京津冀协同发展中期目标节点之年。今年，全国两会政府工作报告中明确强调要加快落实区域发展战略，深入推进京津冀协同发展。在相关政策的推动下，京津冀发展节奏将明显加快。

但仍需注意的是，京津冀协同发展尚处于初级阶段，城市之间的经济发展水平差距仍旧十分明显。如何深入推进、更好地实现协同发展已经成为重中之重。

基于此，新地产财经独家对话首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林，探讨城市群发展的缘起与差异背后的核心成因，剖析京津冀发展阶段性成果与战略新机遇。

“城市群不是一群城市”

随着经济全球化与区域一体化的发展，城市群逐渐成为代表国家参与全球竞争合作的重要载体。

在叶堂林看来，城市群的诞生是自然而然的事情。原来城市发展基本都是“单打独斗”，很少与周边城市产生联系，与外围城市只限于农产品、生活必需品的交换。但随着城市规模的扩大，城市内部产生了功能区，进而出现功能分化，与周边城市的交往越来越紧密，城市群由此诞生。

“城市群不是一群城市。”叶堂林强调，城市群是指城市与城市之间能够相互合作、相互补位，发生功能触位，共同支撑产业集群发展的城市集合。

在城市群内部，从生态、生活、生产等功能角度进行划分，各个城市根据自己的功能定位发挥自身专业化水平，形成一套完整的生态系统。因而，叶堂林认为城市群发展一定会产生1+1>2的效果。

但构建成熟的城市群并不是一蹴而就的事情，否则便是“形聚神散”。叶堂林指出，这至少需要五方面的条件。首先，城市经济发展要达到一定水平。人员、资金、交通的联系越来越密切，越来越需要城市之间互相协调。周边城市也发展到了一定水平，能够形成良好的配合，有互相合作的欲望。

其次，任何城市群都要有核心城市。比如，美国东北部城市群以纽约为核心，美国五大湖城市群以芝加哥为核心，日本太平洋沿岸城市群以东京、大阪为双核心，京津冀城市群以北京、天津为双核心。在参与国际竞争时，核心城市只做最高端、最挣钱的环节，中低端环节放到周边城市，进而形成一个互利共赢的格局。

再次，城市之间需要基于复杂交通网络构建起密切联系，内部进行功能分工。叶堂林表示，城市之间可以是竞争关系，能够在竞争基础上合作、在合作中竞争，从而形成一种共赢的竞争环境，而不是同质化的恶性竞争，更不是零和博弈。

此外，成熟的城市群必须包含航空枢纽、国际贸易枢纽型城市。一个城市群的发展需要“大进大出”，从外面获取高端的要素、资源，同时把产品卖向全世界。产品附加值比较高的就需要靠空港，产品附加值比较低的就需要靠海港。

叶堂林表示，以此来看，大兴机场未来将成为京津冀协同发展的合作典范区。目前，北京、天津、河北均围绕大兴机场的经济区做出了相应规划，虽然三地分别规划，但未来片区若能够相互合作，就能在若干临空产业做成在全球具有话语权和影响力的产业集群。

最后，城市群所在的地方一定是国家的核心地区，能够代表未来国家的高度。如若一个城市群内部有若干产业集群，并有产业配套，那么它在这个产业链中就是有话语权的。叶堂林举例称，深圳电子信息产业有珠三角内部城市的鼎立支持，聚集了腾讯、华为、中兴等一批优秀企业，使得这项产业在全球拥有很强的影响力。

叶堂林提醒，此前，各个产业都争相追求实现全球化产业链布局，但疫情的爆发，为我们敲醒了一记警钟。“疫情对于全球产业链造成了挑战，进出口很难互动起来，目前来看，有些关乎民生的产业还需强调区域配套。”

三大城市群发展差异背后

在我国，目前已有长三角、珠三角、京津冀三大城市群，但与长三角和珠三角地区一体化发展所取得的成就相比，京津冀地区协同发展目前的差距相对明显。

叶堂林认为，造成这种差距的原因是多方面的，从整体来看，很重要的原因之一是市场发育程度不同。珠三角、长三角市场发育程度相对较高，市场机制在配置资源上起到了相对重要的作用，民营企业活跃，他们把握机遇的积极性较高，使得整体市场活力强劲。但京津冀区域内聚集的央企、国企较多，这些企业更多是服务于国家和区域，主要看国家的要求和区域战略，企业主要任务是更好地完成国家交予的使命，在把握市场机会上相对迟钝一些，使得整体市场活力相对不足。

“珠三角是我国最早改革开放的地区，所以体制机制上相对更加灵活。但京津冀的首要定位是首都圈，最主要的诉求是安全稳定，在城市群的功能定位上与长三角、珠三角并不完全一致。”

从服务的角度看，深圳、上海的创新成果主要服务于珠三角、长三角，技术就在当地落地。但是，北京是全国的科技创新中心，它的科研成果相当于“导弹”会跨越河北，打向全国其他城市，并不仅限于辐射周边城市。

从文化角度来看，南北方也存在明显差异。近年来，南方城市GDP占全国的比重在上升，而北方在下降。原因是北方市场活力不足，民营企业不愿意去投资，企业组成上仍旧以国企为主，年轻人就业都愿意去国企、事业单位，年轻人才按部就班的工作节奏，一定程度上导致其创造力未能得到全面释放，形成了对人才的浪费，因而也出现了东北、河北的年轻人口严重外流。“从国外经验来看，最优秀的人才一定要在高校或是优秀的企业里。”

此外，环境容量也有所不同。北方的环境容量比南方小很多，北方一旦产生空气污染，解决起来困难程度更高。比如，虽然东莞的企业密度很高，但是产生的污染物能够通过太平洋气流进行过滤和净化。所以，珠三角和长三角在制造业上可以充分布局。但北方的气候更多依赖于西北风，区域内不能支撑重污染工业发展，只适合环境压力比较小的产业，无形中也形成了一种限制。

叶堂林用画画形象比喻称，长三角、珠三角的发展就像画水墨画，在宣纸上点一滴墨汁，墨汁就会自然扩散形成渲染。“在长三角、珠三角任意布局一个大型项目，周边城市马上就会配合生产配套零部件，产业链很快就搭建起来。这是目前京津冀所欠缺的。”

叶堂林谈及去年曾跟随团队对京津冀、珠三角进行产业链调研时了解到，一家做无人机的企业，在选择项目落地时明显感受到京津冀与珠三角的差异。如果该项目落地京津冀，首先需要教会当地企业做相关配套零部件；而若此项目落地珠三角，当地企业会自主想办法做相关配套，并且还可能会提供有专利技术的零部件进行融合。“也正因如此，在珠三角，企业发展会越来越有竞争力。”

叶堂林总结称，造成京津冀与长三角、珠三角产生差距的根本原因是竞争意识、服务意识、发展意识存在差别。

暂时性效益损失成因

公开数据显示，自京津冀协同发展战略上升为重大国家战略的6年多时间里，京津冀GDP占全国比重总体呈下降趋势，由2014年的10.4％，下降到2018年的9.45%，再下降到2019年的8.5%。

对此，很多人认为京津冀协同发展没有取得好的功效，但叶堂林却认为并不能仅仅简单只看到数据的下滑。他分析称，一个事物从有序变成无序，再变成更高阶的有序，中间会有效益损失。比如，北京非首都功能疏解了100%，但河北可能只接到70%，那这30%就是效率损失，这就会导致GDP的下滑。

叶堂林表示，京津冀这6年来实际上已经取得了两大方面的飞速发展。其中之一是生态环境方面，即大气治理，另一个是交通方面，即轨道上的京津冀基本成型。

短期来看，京津冀区域都在做交通和生态，因而暂时性损失会较大。例如，河北的生态要求使得企业生产活动受到抑制。但城市之间能够形成分工，长期来看将会实现效益的增长。

叶堂林指出，优先发展这两方面是京津冀战略本身决定的。因为京津冀协同发展的前6年是以非首都功能疏解为“牛鼻子”，主要目的是解决北京的“大城市病”，包括交通拥堵、人口超载、空气质量恶化、房价居高不下四大问题。

“城市病”产生最关键的原因是，北京聚集了过多的功能，有些不是北京必须的功能也在北京集聚，比如一般性制造业、物流中心、批发市场等。这就导致大量的人流、客流、资金流集聚在北京，周边城市没有发展机会，曾经一度在北京周边形成了环首都贫困圈。

叶堂林指出，京津冀真正的问题其实是区域差距过大、河北内部交通没有形成蛛网型、产业疏解承接不对称，而解决这些问题的唯一方法就是进行产业协同，目前产业协同还不够。“没有产业协同，京津冀协同发展很难持久，产业才是能够创造财富的核心。”

因为京津冀协同发展的目的并不仅限于疏解北京非首都功能。叶堂林表示，京津冀协同发展还有两个重要的使命：第一是实现北京中心城市的快速发展。因为与纽约、东京、巴黎、伦敦等世界级城市相比，北京人均GDP相去甚远。北京2018年人均GDP是12.9万元，但纽约2014年已经达到了7.5万美元，华盛顿是6.8万美元，东京是4.3万美元。总体上，京津冀协同发展是要给北京减负，从而让北京更好地发展。

第二是缩小区域差距，垫高河北。因为河北作为城市群“基座”太低，制约了整个城市群的发展。在京津冀城市群，北京和天津是核心城市，河北是腹地，目前为止京津冀的腹地与纽约、东京的腹地相比差距较大。纽约跟费城的人均GDP差距只有1.21倍，东京与静冈是1.16倍，上海与杭州是0.94倍，深圳与广州比是1.21倍，而2018年北京与石家庄是2.15倍。

北京要成为世界城市，如果在现在京津冀的平台上还很难，因为世界城市背后得有世界级城市群加以支撑，核心是要构建出世界级的产业集群。“珠穆朗玛峰之所以能够成为第一峰，是因为坐落于青藏高原。”叶堂林如此比喻。

中后期阶段发展重心与新机遇

叶堂林表示，京津冀协同发展战略的中期阶段即将结束，我们需要在梳理、评估、对比中吸取宝贵经验和教训。但接下来最重要的是做好产业协同，以及北京科技成果在河北的落地转化，使得人才、科技项目愿意到河北落地。

“河北发展缓慢最核心的原因是缺乏人才，这主要是公共服务欠缺造成的。”叶堂林说道，如果河北企业来北京招聘是招不到技术人员的，只能以北京分公司名义招聘，然后把人员派过去一两年，到期再更换一批人。

这一方面是由于北京对于带动周边城市发展动力不足导致。比如，北京要做十大高精尖产业，可以将产业链的中低端部分放到河北去做，让产业协同起来。另一方面 ，河北要增强竞争、发展、服务意识，需要更积极主动去争取机会。 “借势很重要，毕竟北京的资源是非常丰富的。”

此前大红门批发市场搬迁，河北没有完全承接住，导致产业最终去哪儿无人知晓。但叶堂林建议，未来可以由“搬雪糕”向“搬冰箱”方式转变。比如，北京大红门搬迁到河北可以直接叫河北大红门，把产业链上下游整体移植。搬过去之后的营商环境按照北京的营商环境运行，北京保留小部分股权，前提是要把所有的产业带到河北。

从短期来看，这是解决产业问题的重要举措。此外，河北各地级市可以积极引入中关村的品牌和理念，让中关村在河北设立分园，通过其招商引资，而河北提供土地、政策、劳动力，并做好基础服务，同时北京与河北共同分享GDP和税收。“前几年或许北京可以分多一点，后面河北再分多一点。这样北京也更有积极性。”

而从长期来看，还要解决公共服务欠缺以及人才不足的问题。要吸引人才，不外乎宜业，需要政府给予更多的政策优惠与支持；此外还需要宜居，孩子能不能上优质学校，老人能不能享受好的医疗等。

因此，河北需要引入市场机制，进而补足公共服务层面的短板。河北有土地优势，可以通过各种优惠政策，使得大型的综合医院、学校愿意在此落地。毕竟北京为了解决拥堵问题，还是要把市中心的综合性医院、以外地人看病为主的医院向外疏解，河北可以借此把握机会，亦或尝试把医院的治疗部门放在北京，把康养部门放到河北。

其次，河北可以和北京的高校合作，在河北建设分校；建设养老小镇，吸引60-70岁的老人或者是一些失智失能的老人入驻。

另外，河北本身拥有丰富的自然资源，但是在文旅协同发展上还远远未能被彻底挖掘。目前虽然规划了几条精品线路，但借势北京做得仍然不足。如果能把游客旅游的需求进一步细分，进行资源整合、顶层设计，最终实现把北京客流接续过去。比如将北京的人文景观、文化景观、自然景观与河北对接，规划发展出更为丰富的旅游线路等。

此外，雄安新区建设对于拉动河北发展将起到至关重要的作用。2014年京津冀蓝皮书提到，京津冀最大问题是城市大的过大，小的过小，缺少“二传手”，这也使得科技创新成果很难在周边小城市落地。2017年，雄安新区战略出炉。叶堂林表示，雄安定位为非首都功能的集中承载地，自带创新基因，目标是打造我国城市高质量发展的样板，建设一个没有“城市病”的大城市。而雄安的建设将有助于完善京津冀城市群城市等级结构。

叶堂林表示，北京的科技创新成果此前很难在河北落地，但中科院在雄安新区将设立中科院雄安创新研究院，未来的重要项目将要落地雄安，而雄安可以借此机会向河北其他地级市辐射，为河北创造一个新的创新高地，更好带动河北其他区域的发展。

值得注意的是，政策重磅推出的新基建对于以创新为基因的雄安新区而言，势必有利。叶堂林指出，新基建的核心5G技术本身发展很重要，但更重要的是基于5G带来哪些产业，这些变革将是具有颠覆性的。例如，没有芯片不能联入互联网的传统家电会被淘汰，传统产业升级换代未来将带来产业的巨量收益。而河北能否借机发展智能家居、家电产业，从而把握住市场机遇。

叶堂林表示，一个人的成功，努力很重要，更重要的是要有前瞻性战略，正所谓“人无远虑，必有近忧”。“新基建会为河北，甚至是京津冀带来机会，接下来就看城市对于市场的敏锐性以及能否真正把握住市场机遇。”