中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家 李铁

财经网讯 “如果我们的政府职能没有及时转型，把高质量发展的要求转化为强化管理的工具，会约束企业的发展。”11月12日，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在“《财经》年会2020：预测与战略”上如此表示。

李铁首先表示，目前人均拥有40平米的住房确是事实，但包括8亿农村户籍人口的住房在村里不在城市，这些住房的平均建筑寿命二三十年，随着中国城镇化变革的推进，我们还有巨大空间挪移的机会。从农村住房转化为城镇住房，在不同的空间有不同的分布，一定会产生新的住房需求。换句话说，随着城镇化政策的推进，房地产市场还会有潜在的需求。

李铁还提到，日本和美国房地产市场的饱和，就是建立在城镇化已经饱和的基础上。从高速增长转向中低速增长是世界几乎所有国家必须要经历的过程。任何一个国家都会从高速增长转向中低速增长。中低速增长面临的条件制约因素其实很多，第一，制度的完善实际是制约增长的重要原因。第二，利益集团固化也会制约经济增长。第三，城市福利、社会福利的成本大幅度增加会抑制增长。第四，全球贸易竞争格局，也导致了发达国家即使在效率很高的制度条件下，也会遇到外部制约，导致增长速度也在放缓。而中国目前面临的问题在一些方面和国外有本质上的不同。

李铁认为，中国经济增长最快的时候，我们的综合成本最低。除低劳动力成本以外，我们还有通过公有制制度，例如土地公有制，通过政府行政力量降低要素的成本，用资源换投资，这点是任何其他国家并不具备的。

李铁还提及，拿资源换投资，唯有中国能做到。正是由于政府拿资源换投资，实现了经济的高速增长。其实我们很多其他制成品的企业都曾经通过发展房地产，来获得大量收入，降低企业成本。这种模式的后果，导致房地产投资加大、房地产供给在局部地区过热，也会面临债务、效率问题。政府通过行政手段调动资源，效率肯定也会下降。

所以，中国经济面临的严峻挑战，是否一个“高质量”就可以解决？当政府的所有职能都没有发生变化，提出高质量发展，就等于强化了监管。各个部门都拿“高质量”作为严苛的条件，结果反而是限制了企业的生存和发展。因此，相比中低速增长的问题，我们更重要的是要解决发展制度和环境的限制。

李铁表示，中国要实现高质量、精细化、创新发展，要面对的是14亿人，不止是一部分精英和已经发展规模很大、资源最优越的高等级城市。在此过程中我们要高度认识过渡期间的政策问题。一方面人口面临着从中低收入人口向中等收入人口的过渡，同时各级政府也面临着转型，从过度强化管制的方式开始转型。把更多的资源配置方式交给市场。

李铁建议，当高等级城市的包容性下降时，外来人口被排斥，而要素成本在急剧增加的时候，我们应当寻找新的产业载体。我国的农村集体建设用地达19万平方公里，如果伴随着城镇化进程，大量的农村土地会闲置。如何释放农村集体建设用地的活力，应该是降低产业发展成本最好的空间。最近颁布的一系列推进农村集体土地入市的政策，如果得到深入的贯彻落实，就可以降低经济发展的成本。

李铁最后总结道，中国还有巨大的内需潜力，在外部挑战使全球的贸易格局相对固化的前提下，我们在制度还尚不完善、还在过渡期的时候，要善于利用我们的优势，在空间上、城乡人口的转化过程中、在制度调整过程中寻求转型发展的机会，这才是破解中低速增长的重要前提。

如何释放活力，降低成本，激发潜力？李铁表示，农民工进城，外来人口落户，就是最大的消费潜力。让集体土地入市，给予更大的政策空间，允许企业和集体合作发展产业、发展工业，允许城市资本下乡去寻找农村闲置用地和更多发展机会。在行政管理最薄弱的地方，在体制管理相对宽松的地方，我们可能给出一些模糊的空间地带，在这里创造更多的就业机会、发展机会，甚至在这里可以解决更多人的落户和定居。

以下为李铁发言实录：

李铁：很高兴又来《财经》年会，我一直纠结讲什么，刚才白院长的发言启发了我。原来我想讲城镇化，听到朱云来讲了房地产的事，我想讨论热烈一点，增加点气氛。，临时换了一个话题，谈一谈我们怎么来认识房地产的发展。刚才云来讲了人均40平米的住房，是不是我们的房地产就已经饱和了？我觉得这还是对中国城乡人口的分布和对房地产发展的现状不是特别了解。人均40平米的住房是现实，而8亿农村户籍人口的住房是在村里不在城里，目前是5亿多的城镇户籍人口需要买房，而其中曾经被拆迁的农民也转化为城镇户口了。城镇户籍人口买的住房，既有自己住的刚需型住房，也有改善型住房。这类住房是市场消费的最大主体。8亿农村户籍人口的住房在空间上要发生变化，为什么发生变化呢？因为2亿多的农民在城里，我们叫农业转移人口，他们在城里居住很多年，但是没有城市户口，也不能享受与城市居民同等的公共服务，他长期在城市定居的预期并没有得到解决。此外我们还有将近8千万的城镇间流动人口，这些人口都要通过未来可能的户籍制度改革来解决自己的定居问题。而且随着城镇化进程的推进，还要有将近2亿的人口从农村进入城镇。

虽然城镇居民人均住房建筑面积达40平米，但这些住房平均寿命仅二三十年，我们还有8亿农民的住房在农村。随着中国的城镇化进程，从农村住房变成城市住房，我们还有巨大的空间挪移的潜力，城市住房在不同的空间有不同的分布，一定会产生新的住房需求。这也说明房地产市场会随着城镇化政策的演变产生新的潜在需求。

我们总拿日本和美国作为案例，其实日本和美国房地产市场饱和是在城镇化饱和的基础上发生的。此后经济也呈现中低速增长。我们看到美国和日本的数字，在科技发展最快、制度最完善的时候，也是经济增长速度最慢的时候。任何一个国家都会从高速增长转向中低速增长。为什么发达国家很早就出现了中低速增长？因为中低速增长面临的条件制约因素很多，第一，制度的完善实际是制约增长的重要原因，干任何事情不像我们想的那么容易；第二，利益集团的利益固化也会制约增长，因为新兴经济实体在竞争中面临着固化的利益集团而很难进入市场，第三，城市的福利、社会的福利成本大幅度增加，会减缓经济增长速度；第四，全球贸易竞争格局导致了发达国家即使在效率很高、发展水平很高的情况下，也因各种外部因素的制约减慢了经济增长速度。中国面临的问题和国外有本质上的不同。

中国经济增长最快的时候，成本是最低的。比如劳动力成本低，全世界发展中国家劳动力成本都低，而我们还有通过国家的现行制度，例如土地公有制，通过政府行政力量降低要素的成本，用资源换投资，这点是任何其他国家并不具备的。发达国家可以通过政府曾经强制性地开辟国际市场，但是没有办法在完善的制度条件下压低成本，但中国可以。所以我们的高速增长是政府拿资源换投资才造成的。

刚才高院长讲了政府要改善营商环境，你们看看每个城市政府的官员，本质上就是企业家。他们天天跟企业家谈判，给你什么条件，你到我这里投资。因为有了投资就可以解决城市基础设施建设和城市公共服务供给的资金来源。但是拿资源换投资是唯有中国能做到的，这也是研究中国经济增长的非常重要的特殊因素，是我们在经济学的书本里看不到的。

正是由于政府拿资源换投资，才促使了经济高速增长。除了新兴的互联网企业之外，很多企业包括海尔、格力都有房地产公司，都搞房地产，降低企业成本。这种模式带来了一个后果，成本需要通过不断的开发房地产才能得到补偿。当我们房地产投资加大、房地产供给在局部地区过热的时候，一定会出现新的问题，比如面临的债务问题、效率问题等。政府通过行政手段调动资源效率肯定是低的。所以中国经济发展中遇到了严峻的转型挑战，要解决的问题是什么？是不是就一个“高质量”就可以解决的？如果我们政府职能都没有发生变化，我们却提出高质量的同时，等于强化了监管。各个部门都要把“高质量”作为一个严苛的条件，结果反而约束了企业的生存和发展。

这些年我们看了很多政策的提出，但是我们都知道政府还没有实现转型。但是当他把这写中央提出的要求转化为强化政府管理的一种工具，最后导致了大量企业的生存和发展面临着挑战。

中低速增长是怎么来的，是因为国内经济转型遇到了严峻的挑战。所谓挑战之一在于成本发生了变化，用资源换投资导致了房地产发展供给出现过热，效率下降。

我们的管理在现有制度条件下，在没有转型的前提下，会约束企业的发展。从现在来看所谓的转型，是怎样解决中低速增长问题。我们更重要的是要解决发展的制度环境。中国要走向发达国家的远大目标并不是凭空想就可以达到的，是要一步一步走过来的。我们实现高质量、精细化、创新发展的目标，要面对的是14亿人，而不是一部分精英和已经发展很快、规模很大、资源最优越的高等级城市。那么在这个过程中就要有过渡，一方面要推动中低收入人口向中等收入人口过渡。同时各级政府也要面临着转型，怎么样把机会交给市场，从过度强化管制的方式转化到把资源配置交给市场。这就需要我们解决制度发展进程中面临的种种问题。比如，外部环境条件的制约，内部投资的下降，需求的放缓。虽然我们要继续针对固化的利益群体去挑战攻坚，但是我更关心的是释放各类活力。因为我们有很大的活力空间。

我们要换一种思维，不要站在线性思维的角度下。在改革成本很高的地方，我们没有办法解决一些问题，但是我们可以去寻找低成本的空间载体，比如我们一些城市实行人口控制政策，但是我们还有2亿多的农民工，他们要实现市民化，要在城市落户，我们在什么地方给他们提供就业、居住的空间。这很重要，空间可以转换。

第二，当高等级城市的包容性下降的时候，外来人口排斥，要素成本急剧增加的时候，我们怎样寻找新的城市载体，像佛山、东莞发展很快，，他们的企业在哪里呢？并不在主城区，工业早就远离城市了，企业都在镇村了，这些镇村就是我们最好的发展空间。而这些镇村的土地是集体土地。所以集体土地入市可以降低经济发展的成本。我们现在有19万平方公里的集体建设用地，利用这些集体建设用地，不存在耕地保护问题，怎么样和城市结合得更为紧密，怎么样降低成本，要不要允许城市资本下乡和农村土地结合起来，寻求新的市场空间。

所以要解决中低速增长，我们要释放活力，降低成本，激发潜力。所谓释放活力，释放谁的活力？农民工进城，外来人口落户，蕴含着最大的消费潜力。怎样降低成本，怎样让集体土地入市，允许企业和集体组织合作发展产业、发展工业，允许城市资本下乡去寻找农村闲置用地和更多的发展机会，允许中小城市和小城镇，像全国还有很多特大镇。我们可以在行政管理最薄弱的地方，在体制管理相对宽松的地方，给一些模糊的空间地带，在这里创造更多的就业机会和发展机会，甚至在这里可以解决更多外来人口的落户和定居。

中国经济保持增长速度并不是没有办法实现，因为我们还有巨大的内需潜力。当外部挑战使全球贸易格局相对固化的前提下，我们在制度还尚不完善、还在过渡期的时候，我们要善于利用我们的优势，在空间上、在人群上、在制度上寻求转型发展的机会，这才是破解中低速增长的非常重要的前提，谢谢大家。

《财经》年会2020：预测与战略由《财经》杂志、财经网主办，于11月12日-13日在北京举行。

（嘉宾观点据现场发言整理，未经发言人本人确认）