新一轮承包期再延长30年，时间大体是在第二个百年奋斗目标实现的节点，中国的经济结构、社会结构、城乡人口结构等都会发生更大变化，目前的一系列改革举措为届时进一步完善相关政策预留了空间

文/《财经》记者 焦建 编辑/苏琦

“保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变、保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，同时在第二轮土地承包到期后再延长三十年。”11月26日，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（下称“《意见》”）明确提出上述表述。

针对如何保障农民土地承包权益，进一步完善农村土地承包经营制度，推进实施乡村振兴战略等内容，《意见》实际可被看作为对党的十九大所提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”的相关细化。

“第二轮土地承包到期后再延长三十年，这一政策安排既体现了‘稳’，也体现了‘活’。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆对《财经》记者分析指出。

承包期延长与权益细化

自实行家庭承包经营以来，党中央、国务院曾两次延长承包期限。此次土地承包期限再延长三十年，意味着农村土地承包关系从第一轮承包开始算起，将保持稳定达七十五年。

“这足以体现保持土地承包关系稳定并长久不变，对拥有承包地的普通农户及流转承包地的新型农业经营主体，都能起到稳预期的作用。”叶兴庆认为。

除承包期限延长外，《意见》亦强调：坚持农村土地农民集体所有，确保集体经济组织成员平等享有土地权益，不断探索具体实现形式，不搞土地私有化；坚持家庭承包经营基础性地位，不论经营权如何流转，不论新型农业经营主体如何发展，都不能动摇农民家庭土地承包地位。

亦有相关学者认为，这实际上是对当前中国“三农”领域各方普遍关心的问题进行了回应。实际上《意见》也提出：实行“长久不变”有利于巩固和完善农村基本经营制度，促进中国特色现代农业发展，推动实施乡村振兴战略，保持农村社会和谐稳定。

值得提出的一点时，随着中国“三农”格局的不断变化，中国的农村土地承包制度亦在不断健全相关制度体系，依法细化并维护农民承包土地的各项权利。

例如，随着工业化、城镇化发展和农村劳动力大量转移，农业经营规模是近些年来中国农业的现实需要。在实行“长久不变”的基础上，中国亦在促进形成农村土地“三权”分置格局，稳定承包权，维护广大农户的承包权益，放活经营权，以此加速发展多种形式适度规模经营。

实际上，在2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，“三权分置”改革被首次提出；在2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，则要求各地区结合实际落实。

《意见》对此也再次提出：顺应新形势完善生产关系，立足建设现代农业、实现乡村振兴，引导土地经营权有序流转，提高土地资源利用效率，形成多种形式农业适度规模经营，既解决好农业问题也解决好农民问题，既重视新型农业经营主体也不忽视普通农户，走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路。

新一轮承包期再延长30年，时间大体是在第二个百年奋斗目标实现的节点，中国的经济结构、社会结构、城乡人口结构等都会发生更大变化，目前的一系列改革举措为届时进一步完善相关政策预留了空间。叶兴庆认为这其实体现了政策“活”的一面，“随着农村人口代际转换，土地承载的社会保障功能会逐渐弱化，其要素功能愈发彰显，届时应当做出更适合农村生产力发展水平的土地制度安排。”

但其亦指出，“应秉持既要‘用起来’又不能‘炒起来’原则，与时俱进地对农村土地制度进行调整完善。在承包地方面，要进一步完善‘三权分置’办法，发挥集体所有权在互换并地、土地整治、降低流转的交易费用等方面的功能作用。对承包权进行适度赋权，预防承包权权能过大可能带来的助推地租上涨、陷入流转僵局等负面作用。”

继续提倡“增人不增地、减人不减地”

《意见》中提及的另外一个备受各方关注的焦点问题，是明确了第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。此外，继续提倡“增人不增地、减人不减地”。

《意见》对此提出：为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不断细分，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作。因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，发包方应当依法收回承包地，另行发包。通过家庭承包取得土地承包权的，承包方应得的承包收益，依照继承法的规定继承。

结合现实情况来看，目前农村新生儿获得土地，主要包括继承父母长辈们的土地、申请农村中预留下来的机动地、新开垦出来的土地、农民自愿放弃的承包地，以及通过土地流转、土地租赁的方式获得的土地。

对于承包土地的“增减”问题，叶兴庆认为，“反映的都是人地矛盾，解决矛盾不能通过不断平分、不断细碎化土地规模来解决。根据人员增减不断调整土地承包政策，会牺牲制度的稳定性。应通过将承包地承载的生计保障、社会保障等功能交给社会保障体系，同时多渠道、多途径促进农村劳动力转移就业，统筹解决问题。”

结合近些年来《财经》记者对贵州、广东等多个对于承包地改革曾多次试点新方案的地区采访发现，虽依然维持“增人不增地、减人不减地”的核心方针，但在实际经营过程中，亦提出了一系列的新细化农民权利的方案。

早在二三十年之前，地处改革前沿的珠江三角洲以及内地一些城郊地区，由于承包地大多转化为非农用地，集体资产便率先开始了股份量化等产权改革实践。从各地实践经验看，这项改革有诸多好处，一是使成员权表现股权，成员与组织间的关系简单、明晰；二是容易实现成员对资产占有的权利平等；三是集体资产置于股份经济组织后，有利于提高其利用效率；四是为进一步深化产权改革创造了条件。

近些年来，曾在上世纪80年代以“增人不增地、减人不减地”改革在全国闻名的湄潭，亦因作为“全国农村改革试验区”之一，在三年前左右就开始承担了“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能”的改革任务。

其改革的基础，便是以1998年湄潭土地二轮承包时为准，将承包地人口、当时的现有人口、户主三个信息作为起点，设立“桩子”，并以开始改革时的时间做为“结点”，涵盖在范围之内的人口，是有资格进入下一轮筛选的原始取得人口基数。处于“桩子”和“结点”之间的人，通过《界定农村集体经济组织成员资格指导意见》进行加减，最终筛选成为集体经济组织成员。

与全国只划经营性、不划非经营性及资源性资产的地区相比，湄潭标准相对宽泛，目的是通过集体产权制度改革缓解土地承包时留下的矛盾，划分清楚、不留“夹生饭”。以此解决江浙、广东的难题：一是成员权没解决好，另一个就是资产太多，没有统一的纳入标准。

对于改革的适用性问题，中国社科院农村发展研究所研究员党国英曾公开指出：在广大以农业为主，尤其是在以粮食生产为主的地区，能将中央关于土地承包经营权长久不变的政策落实好即可，并没有必要将原有集体经济组织转变为股份经济组织。对于农业经济来说，专业合作社要比股份经济组织更有生命力，适合后者发展的地区，本质上离农业越来越远了。

对于如何解决上述一系列在全国范围内协调改革的问题，亦有学者对《财经》记者指出：目前的关键在于，有关集体经济改革的一系列纲领性文件应尽快出台，否则其他一系列与之配套的改革都会处于难以深入推进的状态。需要一个整体性方案，去解决“三块地一块产”改革过程中将碰到的共性问题，包括成员权的问题、集体经济组织的界定问题等。

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