到期后再延长三十年,土地承包政策的“稳”与“活”

来源:《财经》杂志 2019-11-27 17:47:28

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新一轮承包期再延长30年,时间大体是在第二个百年奋斗目标实现的节点,中国的经济结构、社会结构、城乡人口结构等都会发生更大变化,目前的一系列改革举措为届时进一步完善相关政策预留了空间

文/《财经》记者 焦建 编辑/苏琦

“保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变、保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变,同时在第二轮土地承包到期后再延长三十年。”11月26日,中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(下称“《意见》”)明确提出上述表述。

针对如何保障农民土地承包权益,进一步完善农村土地承包经营制度,推进实施乡村振兴战略等内容,《意见》实际可被看作为对党的十九大所提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”的相关细化。

“第二轮土地承包到期后再延长三十年,这一政策安排既体现了‘稳’,也体现了‘活’。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆对《财经》记者分析指出。

承包期延长与权益细化

自实行家庭承包经营以来,党中央、国务院曾两次延长承包期限。此次土地承包期限再延长三十年,意味着农村土地承包关系从第一轮承包开始算起,将保持稳定达七十五年。

“这足以体现保持土地承包关系稳定并长久不变,对拥有承包地的普通农户及流转承包地的新型农业经营主体,都能起到稳预期的作用。”叶兴庆认为。

除承包期限延长外,《意见》亦强调:坚持农村土地农民集体所有,确保集体经济组织成员平等享有土地权益,不断探索具体实现形式,不搞土地私有化;坚持家庭承包经营基础性地位,不论经营权如何流转,不论新型农业经营主体如何发展,都不能动摇农民家庭土地承包地位。

亦有相关学者认为,这实际上是对当前中国“三农”领域各方普遍关心的问题进行了回应。实际上《意见》也提出:实行“长久不变”有利于巩固和完善农村基本经营制度,促进中国特色现代农业发展,推动实施乡村振兴战略,保持农村社会和谐稳定。

值得提出的一点时,随着中国“三农”格局的不断变化,中国的农村土地承包制度亦在不断健全相关制度体系,依法细化并维护农民承包土地的各项权利。

例如,随着工业化、城镇化发展和农村劳动力大量转移,农业经营规模是近些年来中国农业的现实需要。在实行“长久不变”的基础上,中国亦在促进形成农村土地“三权”分置格局,稳定承包权,维护广大农户的承包权益,放活经营权,以此加速发展多种形式适度规模经营。

实际上,在2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中,“三权分置”改革被首次提出;在2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中,则要求各地区结合实际落实。

《意见》对此也再次提出:顺应新形势完善生产关系,立足建设现代农业、实现乡村振兴,引导土地经营权有序流转,提高土地资源利用效率,形成多种形式农业适度规模经营,既解决好农业问题也解决好农民问题,既重视新型农业经营主体也不忽视普通农户,走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路。

新一轮承包期再延长30年,时间大体是在第二个百年奋斗目标实现的节点,中国的经济结构、社会结构、城乡人口结构等都会发生更大变化,目前的一系列改革举措为届时进一步完善相关政策预留了空间。叶兴庆认为这其实体现了政策“活”的一面,“随着农村人口代际转换,土地承载的社会保障功能会逐渐弱化,其要素功能愈发彰显,届时应当做出更适合农村生产力发展水平的土地制度安排。”

但其亦指出,“应秉持既要‘用起来’又不能‘炒起来’原则,与时俱进地对农村土地制度进行调整完善。在承包地方面,要进一步完善‘三权分置’办法,发挥集体所有权在互换并地、土地整治、降低流转的交易费用等方面的功能作用。对承包权进行适度赋权,预防承包权权能过大可能带来的助推地租上涨、陷入流转僵局等负面作用。”

继续提倡“增人不增地、减人不减地”

《意见》中提及的另外一个备受各方关注的焦点问题,是明确了第二轮土地承包到期后应坚持延包原则,不得将承包地打乱重分,确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。此外,继续提倡“增人不增地、减人不减地”。

《意见》对此提出:为避免承包地的频繁变动,防止耕地经营规模不断细分,进入新的承包期后,因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的,要帮助其提高就业技能,提供就业服务,做好社会保障工作。因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的,发包方应当依法收回承包地,另行发包。通过家庭承包取得土地承包权的,承包方应得的承包收益,依照继承法的规定继承。

结合现实情况来看,目前农村新生儿获得土地,主要包括继承父母长辈们的土地、申请农村中预留下来的机动地、新开垦出来的土地、农民自愿放弃的承包地,以及通过土地流转、土地租赁的方式获得的土地。

对于承包土地的“增减”问题,叶兴庆认为,“反映的都是人地矛盾,解决矛盾不能通过不断平分、不断细碎化土地规模来解决。根据人员增减不断调整土地承包政策,会牺牲制度的稳定性。应通过将承包地承载的生计保障、社会保障等功能交给社会保障体系,同时多渠道、多途径促进农村劳动力转移就业,统筹解决问题。”

结合近些年来《财经》记者对贵州、广东等多个对于承包地改革曾多次试点新方案的地区采访发现,虽依然维持“增人不增地、减人不减地”的核心方针,但在实际经营过程中,亦提出了一系列的新细化农民权利的方案。

早在二三十年之前,地处改革前沿的珠江三角洲以及内地一些城郊地区,由于承包地大多转化为非农用地,集体资产便率先开始了股份量化等产权改革实践。从各地实践经验看,这项改革有诸多好处,一是使成员权表现股权,成员与组织间的关系简单、明晰;二是容易实现成员对资产占有的权利平等;三是集体资产置于股份经济组织后,有利于提高其利用效率;四是为进一步深化产权改革创造了条件。

近些年来,曾在上世纪80年代以“增人不增地、减人不减地”改革在全国闻名的湄潭,亦因作为“全国农村改革试验区”之一,在三年前左右就开始承担了“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能”的改革任务。

其改革的基础,便是以1998年湄潭土地二轮承包时为准,将承包地人口、当时的现有人口、户主三个信息作为起点,设立“桩子”,并以开始改革时的时间做为“结点”,涵盖在范围之内的人口,是有资格进入下一轮筛选的原始取得人口基数。处于“桩子”和“结点”之间的人,通过《界定农村集体经济组织成员资格指导意见》进行加减,最终筛选成为集体经济组织成员。

与全国只划经营性、不划非经营性及资源性资产的地区相比,湄潭标准相对宽泛,目的是通过集体产权制度改革缓解土地承包时留下的矛盾,划分清楚、不留“夹生饭”。以此解决江浙、广东的难题:一是成员权没解决好,另一个就是资产太多,没有统一的纳入标准。

对于改革的适用性问题,中国社科院农村发展研究所研究员党国英曾公开指出:在广大以农业为主,尤其是在以粮食生产为主的地区,能将中央关于土地承包经营权长久不变的政策落实好即可,并没有必要将原有集体经济组织转变为股份经济组织。对于农业经济来说,专业合作社要比股份经济组织更有生命力,适合后者发展的地区,本质上离农业越来越远了。

对于如何解决上述一系列在全国范围内协调改革的问题,亦有学者对《财经》记者指出:目前的关键在于,有关集体经济改革的一系列纲领性文件应尽快出台,否则其他一系列与之配套的改革都会处于难以深入推进的状态。需要一个整体性方案,去解决“三块地一块产”改革过程中将碰到的共性问题,包括成员权的问题、集体经济组织的界定问题等。

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