正视城市发展面临的危机和挑战|李铁谈城市

来源:《财经》杂志 2020-10-15 18:10:08

推进城市转型,必须根据中国的国情,不能急于引进国外模式,而是更多从实际出发,允许各级城市政府积极探索更为稳妥和能够释放潜力的模式

从各项数据表明,中国在中美关系恶化之前就已经出现了经济下行的风险。而其中重要的原因之一,就是过度依赖于房地产发展为主导模式的城市运行机制遇到了危机和挑战。

所谓危机,就是在一部分城市出现了房地产供给过剩,城市政府和地产商的双重推动,导致部分城市出现的供给波动被放大。而挑战在于,中央政府为了防范可能因房地产引发的金融风险,采取了严厉的调控措施,从供给过热和防止中心城市房价过快上涨两个方面,限制房地产的发展。

面对当前的这种形势,各城市政府需要调整现有的发展模式,迅速实现转型,进而减缓债务压力,把经济增长的动能从房地产转向实体经济。

城市发展转型面临双重压力

城市发展面临转型困境,而城市政府也面临着现实压力。

一是如何从已经形成的债务陷阱中突围?目前各种地方债务累计已达到数十万亿元,以前依靠的是房地产和土地出让金,甚至把所有的债务链条都与未来房地产发展有关的土地出让预期联系到一起,房地产发展的链条断裂,拿什么来替代?又能通过什么方式摆脱债务问题?

二是如何继续通过压低成本,在城市之间的竞争中占得招商引资的先机?以往是可以通过土地出让收益来弥补征地补偿成本、工业用地的基础设施建设成本、甚至因为可以有丰厚的土地出让收益,而弥补招商引资发展工业成本,进而换得投资者的进入。现在土地出让金的收益被大大削减,过去的低成本的招商引资环境如何得以继续维持?

三是城市基础设施建设和公共服务硬件设施的投入资金如何得到保障?过去可以通过土地出让收益或者要求房地产开发商承担一部分基础设施建设的资金项目,甚至可以通过抵押土地出让预期和国有资产来换取金融支持。现在与此相关的项目都受到了严格限制,金融资本的进入没有可抵押的项目,将会使城市政府依然面临投资能力不足的困境。

四是地方财政运转也遭遇到了现实危机。曾经被财政问题所困扰的城市和地方政府运转问题,发生在上世纪的80年代末和90年代中期以前。由于有了土地出让收益,有了招商引资的强大动力和降低成本的补偿能力。各级城市政府在长达几十年的时间里摆脱了财政开支的压力。但是当土地出让链条中断后,招商引资得不到保障,工业税收预期出现了严重的问题,而土地出让金支撑的财政能力也得不到保障,未来城市政府的各项公共服务支出,甚至是行政运转如何保证,已经成为不得不面对的问题。

按照西方发达国家城市的经营理念,因为有不动产税的稳定征收,可以维持城市政府的长期运转费用。而在中国的税收体制里,没有这项税收,因此试图按照发达国家模式解决地方政府的运转问题,摆脱对土地出让金的过度依赖,中国也开始试行房地产税的试点,并力图在未来通过房地产税的征收来化解财政压力的矛盾。当然还可以把地方城市政府的短期出让土地资源换取招商引资和城市建设的支出行为,转为长期行为,提高城市政府的运营效率,减少短期行为带来的粗放型发展。

但是,突然打破已经延续了几十年的城市发展模式,转为另一种从国外复制和引进的模式,可能会给地方城市政府带来严重的压力和困惑。

首先是债务问题如何化解?通过征收房地产税,要把几十万亿的短期债务转化为几十年甚至更长的债务,金融机构是否撑得住?

其次是房地产税的征收范围到底有多大?如果范围过小,无法抵补债务和预期的行政支出。如果征收范围过大,比如对城市开发过的所有房地产都要征税,一方面要带来严重的社会不满,毕竟要扰动最大的城市社会利益结构。另一方面征收的数额能否满足地方城市政府发展的迫切需求?

再其次是征税的成本由谁来支付?虽然我们已经实现了房地产实名制,但是征收将面临着运转成本和社会成本,哪一级政府愿意承担这种压力?特别是在疫情和中美贸易关系引发的经济严重下滑,与以往的各项调控政策加剧导致的增长速度放缓叠加,城市政府是否愿意通过征收房地产税放大社会矛盾?还有就是习惯于传统的征收-卖地发展模式的城市政府官员,在转型中无所适从,影响到他们的积极性。而重新学习一种新的发展模式,缺乏利益机制的触动,可能会出现严重的不适应,甚至形成抵触情绪,进而导致转型困难,继续影响经济的下滑。

寻找中国自己的城市转型之路

在人类社会发展史上,进行改革探索并取得成功的国家并不多。解决社会内部矛盾,往往是通过革命,或是向外部转移矛盾同的方式。即使是曾经实现改革成功的先例,也大多局限在政治、行政以及军事改革。同时,对于少数人利益触动的改革容易获得成功。

实现经济改革,重点是在释放活力,让所有参与者都享受到好处。而释放潜力和活力的重点是改变传统的治理观念,并不涉及太多利益结构的调整,而更多是通过利益诱导,吸引大多数人参与到改革中。中国几十年改革成功的经验即在于此。

根据中国城市发展面临的困境,显然不能急于参照发达国家的模式进行改革,因为我们已经形成了自己既定的利益结构,而且在几十年的发展过程中,这种利益结构不断在固化。尤其需要注意的是,这种利益结构并不局限在某一个特定的企业家群体或者是政府官员群体,而是广大的城乡居民亦参与其中。

从推进城镇化改革过程中看,户改和土改以及城市间利益结构的调整,都涉及到更为广泛的社会群体。因此各级城市政府都十分慎重,在提出各项有关政策中,尽量要照顾大多数城乡居民的利益。

根据这种状况,推进城市转型,必须根据中国的国情,不能急于引进国外模式,而是更多从实际出发,允许各级城市政府积极探索更为稳妥和能够释放潜力的模式。这样才能稳步推进改革和取得成功。可资借鉴的是,上世纪80年代中国进行的各项改革都是通过地方和基层的实践进行,进而将经验推广到全国而获得成功的。

目前城市发展面临的转型挑战,主要在于以下几个方面:一是如何解决财政收益增长?否则城市的财源中断,一定会引发信任危机。二是如何降低招商引资成本,通过什么方式能够减少地方城市政府补偿成本的压力?三是如何开辟新的发展空间,回避已经固化的利益矛盾,释放长期被压抑的活力。四是如何盘活闲置资源,释放市场主体更多积极性,进而激发民间投资活力。五是如何从现有债务负担中解套,并通过新的机制来推进基础设施建设和公共服务投资。六是如何在现有的城市发展理念的基础上,寻找到更为切合中国实际、增加更多就业、满足城乡居民收入的增长和带动消费的办法。从道理上讲,要解决这些城市政府关切的问题,并不能够简单地停留在现成的各种高大上的理念上,而是需要找到一种更为接地气的发展模式。

改革开放几十年来,我们在引进和借鉴国际经验,注重新的发展理念上,特别是在创新方面,已经取得了巨大的成功。各级城市政府在制定发展规划和发展理念方面可以说是驾轻就熟,而且在对创新优质企业的招商引资方面,各种高招迭出。

但是目前面临的另一种情况是,中国还有10亿生活在城乡的中低收入人口。在城市如何提供更多的就业机会,并不是仅仅通过高大上的政策就可以解决的,而是要提供更为广泛的与他们的就业能力相适应的就业机会。这也是当前各级城市政府经济发展政策上经常被忽视的问题。不能被忽视的另一个现实是,具有创新能力的企业是否能够接纳数以亿计的新增就业人口。无论对于城市的中低收入人口还是农村常住人口来说,这都是不能忽略的。

针对这种状况,可能我们未来推进城市政府转型,更要尊重中国的现实国情,尊重以往中国自己的经验,尊重城市发展的规律。同时,在引进、借鉴和消化的基础上,参照国际经验,在可能触动一些传统的体制机制的领域,按照释放活力和潜力的原则,让更多的的投资主体和消费主体参与到探索中来。另外,要营造出改革的空间,让城市政府有机会在盘活闲置资源、提高资源利用效率、尊重利用城市和市场的发展规律等方面,主动探索和大胆实践,从而共同创造出中国城市发展的新模式。

作者为独立经济学家,本文根据作者在中国城市规划年会上的主旨发言整理,此次刊发的为第三部分,编辑:朱弢

李铁/文