未来十五年,新型城镇化潜力有待挖掘|李铁谈城市

来源:《财经》杂志 2020-11-08 17:14:38

十九届五中全会提出了“十四五”规划的指导方针和主要目标。其中第八项建议提出,要优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化。

具体来说,是坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,健全区域协调发展体制机制,完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

同时,十四规划将聚焦三个目标,构建国土空间开发保护新格局,推动区域协调发展,推进以人为核心的新型城镇化。

全会还对2035年的远景目标进行展望,其中将新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化并列为现代化经济体系的组成部分。

那么,未来的“十四五”乃至到2035年,中国的城镇化之路该如何走?又需要做出哪些突破?

优化国土空间对城镇化的意义

十九届五中全会第一次把优化国土空间布局、推进区域协调发展和新型城镇化放在一起,实际上是根据中国人口、要素以及资源的空间分布实际状态综合考虑,重点是要建立符合高质量发展的国土空间规划。这对编制中国“十四五”至2035期间的国土空间利用规划,以更好地针对中国区域发展和新型城镇化大趋势,在尊重市场配置资源要素的前提下优化国土空间布局,有着重要的指导意义。

近几十年来,中国人口流动呈现出从内地向沿海,从乡村、小城镇和小城市向中心城市聚集的趋势。虽然目前流动的速度在放缓,但是已经形成了既定的空间发展格局。虽然随着中国资源的开发,还将进一步改变要素和资源配置的空间格局,但就人口和要素空间分布的趋势而言,并不会发生根本的变化。

正因如此,优化国土空间布局要解决以下几个方面的问题。

一是如何通过有效的政策措施,支持人口和要素流入的先发地区增加更大的承载力,激发它们的发展潜力和活力,在未来中国经济增长的过程中,发挥重要区域和中心城市的龙头作用。

二是对于人口流出和后发地区,以及生态限制发展的地区,需要减少它们的人口和公共服务负担,稳定当前要素和资源配置的空间格局。并且,也要有一定的政策储备,以应对经济发达地区发展成本上升之后,人口和要素为降低成本而可能产生的回流。这既需要中央政策的有力支持,还需要进一步加强基础设施建设、协调区域发展,以及公共服务等方面的再平衡。同时也要通过各项政策的引导,遵循市场规律,通过人口和要素的回流,带动后发地区的经济增长。

三是要通过区域发展和新型城镇化的有机结合,促进国土空间要素和资源的优化配置。中国人口和要素的流动呈现两个大趋势,一是跨区域流动,二是农民进城。在未来的资源配置导向上,如何适应这两个大趋势,显然是优化国土空间布局的重点。前者在国土资源重点支持的空间范畴内,应强化对优势发展地区增加承载力的政策支撑。后者则需要充分发展重点的都市圈和城市群,实现中心城市引领的大中小城市和小城镇协调发展的空间格局。

在支持中心城市更多地承载人口和要素的基础上,也要发挥各类中小城市,特别是县城在吸引外出务工人员返乡创业方面的作用,鼓励他们在县城发展,激活县城对周边农村的辐射和带动作用。从近几年农业转移人口购买住房的变化就可以看出,从原来仅占1%左右的人口在县城购买住房,现在达到了接近20%。这已经说明,中国的城镇化空间格局已经开始发生深刻的变化。人口流入区域和城市随着就业和定居成本的提高,继续进入的流动就业人口已经明显放缓,而在人口流出地区,省内流动的人口正在增加。虽然人口在省内的流动,仍呈现向中心省会城市和地级城市流动的趋势,但是返乡人口的居住空间选择则发生了变化,县城的重要性日益突出。针对这种格局的变化,应该会是未来国土空间优化布局政策考虑的重点。

城镇化当下有哪些“不平衡不充分”?

十九届五中全会在分析当前发展环境时指出,中国发展不平衡不充分问题仍然突出,重点领域关键环节改革任务仍然艰巨。

在新型城镇化建设过程中,同样也存在“不平衡不充分”的问题,重点是在以下几个方面。

一是中国城镇化进程中仍然存在着常住人口和户籍人口的差异,因为传统户籍管理制度的存在,使得大量的外来就业人口无法享受到与当地户籍人口平等的公共服务,这种不平衡和不充分,显然是未来改革的重点,也是难点。虽然从“十二五”到“十三五”都提出了推进新型城镇化的要求,中国农业转移人口市民化的进程也在加快。但是距离真正全面落实户籍管理制度改革政策,在人口流入地区和城市还是存在着巨大的阻力和障碍。

二是城市之间要素和资源的配置不平衡。中国实施的是等级化的城市管理体制。虽然近些年很多专家和学者都提出都市圈或者城市群的概念。但是目前中国城市的管理格局依照的仍是城市等级,在很大程度上决定了资源和要素通过行政手段的再分配,过度偏重于高等级城市和省会中心城市以及部分地级城市。中小城市的发展,特别是在经济发达地区的一些特大镇的发展,受到了严重的体制制约。

按照发达国家经验,中小城市有足够能力来分解中心城市的压力,并疏解产业和功能。但是在中国,由于优质资源过度集中,导致公共服务配置不均衡,使得中心城市以各种行政手段放大对要素的吸引,中心城市管辖区域的人口越来越多,以致承载的负担过重。在这种情况下,如何有效地发挥中小城市的疏解作用,并通过它们低成本的条件来吸纳更多的人口和产业,应该是强调都市圈和城市群中不同规模的城镇协调发展的基本含义。

三是土地资源利用的粗放使得城乡发展出现严重的不均衡。中国在城镇化进程中,随着人口和要素向城市的集聚,在传统的土地征用制度下,更偏重于城市的发展。虽然这在降低城市产业发展成本和吸纳农业转移人口方面发挥了巨大的作用。但是也形成了严重粗放型的发展模式。一方面城市面对着未来的产业发展、人口增长,存在着严重的土地供给不足。另一方面,农村集体建设用地在农村常住人口减少了2亿多的前提下仍然在增加,两头占地的现象没有解决。除了城市近郊的农村地区可以通过征地率先实现城镇化,但是大量偏远农村的土地闲置现象尤为突出,2019年,农民在财产性收入仅占总收入的2.35%。

因此,如何通过集体建设用地入市改革,增加农民的财产性收益,并激活农村闲置土地和资产,对于促进乡村振兴、缩小城乡收入差距,促进城市要素向农村流动,并带动对农村的投资和消费,有着积极的作用。

四是城市间和城乡间的公共服务差距越来越大,也是导致人口流动规模越来越大的主要原因。提出新型城镇化,中国面临着新的挑战和机遇。随着互联网、人工智能以及大数据的发展,特别是新基建项目的逐步实施,可以通过互联网和大数据资源,实现城市间和城乡间公共服务的再平衡。在“十四五”以至于2035的中长期规划中,改革和创新可激发的潜力巨大。所以,提出优化国土空间布局,结合区域发展和新型城镇化进程,我们还有许多可释放的政策红利。

基本实现新型城镇化还要做哪些事?

五中全会不仅对未来五年提出规划建议,还提出,到2035年要基本实现新型城镇化。

可以这么说,新型城镇化的重点是提升城镇化的质量。例如,如何解决农业转移人口市民化的问题,如何实现外来务工就业人口在城镇落户?如何促进外出打工就业的人口返乡创业的就地城镇化?等等。

中国2019年的常住人口城镇化率为60.58%,而户籍人口城镇化率仅为44.38%,看起来只有16个百分点的差距,却涉及多达2.28亿人口。即使未来经济增长放缓,每年也会有数百万人从农业转向非农产业并进入各类城镇就业。因此,到2035年,不仅仅要解决目前已在各类城镇就业的2亿多农业转移人口,还有未来大量进城人口的市民化问题,要实现这个目标,实际上牵扯到巨大的利益结构调整,会面临着现实阻力。因此,如何制定切实可行的措施,显然是要在破除现有体制障碍和利益结构阻力的同时,需要稳步有序进行。

我个人理解,“十四五”期间的重点是继续推进农业转移人口市民化,使他们在城镇就业期间享受与城镇居民同等的公共服务。而且要继续放开除个别超大城市的所有特大城市,以及人口流入较多的城镇外来人口落户限制。争取到2035年,实现绝大多数外来务工人口可以在就业所在地不受落户限制。

提升城镇化质量的另一个要求就是利用好城乡建设用地资源,实现土地的集约利用。虽然此前已经提出了集体建设用地入市改革,但是离真正落地还存在着较大的差距。

如何能够做到减少新增用地,尽量利用闲置城乡建设用地,打通城乡建设用地流通壁垒,并防范少数城镇政府和企业利用政策滥占农村建设用地,则需要有关部门和各级城镇政府大胆探索和实践。随着城乡人口比重的变化,仍然存在两头占地的现象。在城市发展成本居高不下的情况下,如何通过土地管理制度改革,发挥集体建设用地在市场中的作用,还是大有潜力可挖。这方面改革的空间很大,关键在于解放思想和对政策的进一步落实。

如果要形成以城市群和都市圈为主体的,中心城市带动周边中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。可能涉及到的重点改革就是如何调整城镇间的管理体制,释放中小城市的潜力和活力,疏解中心城市人口和产业。其中,也直接涉及到城市数量的增加和设置的调整。中国现在有8.2亿的城镇常住人口,设市城市仅有684个,城镇人口与城市数量严重不匹配。

中国的城市概念与国际上通用的城市概念有着本质上的区别。中国的城市更准确地说是行政区,而不是实质意义上的城市。因此从“十四五”到2035年,如何探索城市管理体制改革,推进行政区划的改革,以及增加设市城市数量,发挥中小城市的积极作用,形成城市群和都市圈中不同规模城市市场化配置要素和资源的合理布局,还有大量的工作要做。

在当前的时代,实现新型城镇化还面临着新的主题,就是如何依托互联网、大数据和人工智能的发展,以及科技进步,推动城市的创新发展和智慧化治理。

由于中国是后发城市化国家,还没有在城市形成固化的利益结构,推进城市智慧化治理和智慧化产品的广泛应用,还有巨大的市场空间。中国已是世界上最大的互联网和大数据的国家,而且重点是在城市。因此,实现城市治理的创新,实现高科技的应用,实现数据化的广泛推广,对于城市既是机遇又是挑战,也是新型城镇化不可回避的主题。

随着“十四五”的新基建项目逐步实施,随着中国新技术市场在城市应用范围的不断扩大,到2035年,中国城市的智慧化也将继续保持世界领先地位。而持续扩大的城市数量和城镇人口规模,也会通过市场拉动创新需求,并推动技术变革。从这个意义上理解,中国新型城镇化的未来,具有了更为丰富的内涵。

李铁 /文