来源 | 《财经》杂志　作者 | 《财经》特派香港记者 焦建　编辑 | 苏琦   

原已在缩减赤字且获得商业贷款，西九发展区获得“卖地权”引起发展宏图再次沦为地产项目热议，背后发生了什么？

西九文化区的可持续运营原本倚重BOT模式，但相关招标的结果并未达到预期。图为疫情期间游客走过区内的商业街。《财经》记者 焦建/摄

原希望引入多种商业经营尤其是BOT模式实现“财务自由”的中国香港西九文化区，却于7月17日被解除了出售住宅的限制。

作为中国香港建立中外文化艺术交流中心的重要抓手，容纳了戏曲中心、香港故宫文化博物馆，M+博物馆等知名项目的该发展区，正逐渐成为全球规模最大的文化艺术项目之一。特别是后两者，自启用以来，已累计数以百万计的入场人次。

与之相应的，则是该区的整体性财政问题始终挥之不去。过去数年中，其财政状况不可持续消息不时传出。最终，按照当日香港特区行政会议通过的放宽“加强财务安排”，西九第二区的住宅发展项目准许出售，不局限于BOT模式“建造、营运及移交”做法。

这一仍不能彻底解决问题的新调整意味着，西九文化区将可出售约17万平方米的住宅项目。管理该区的西九文化区管理局表示，第二区住宅项目会分两期或以上招标，会以类似港铁项目模式发展。预计花两年时间改规划及招标，再花两至三年兴建。按照特区政府相关部门预计，新安排可保障该区未来10年的运营。

但坊间对其是否为新“大白象工程（费用高、效用不佳）”的争议却仍在持续发酵：其“降本增效”为何不达自负盈亏承诺？10年后资金链若再出状况，又该如何应对？

BOT无奈失灵

所谓西九文化区，其前身为西九龙文娱艺术区，地处中国香港西九龙填海区的临海地段。因其面向维多利亚港且兼具交通优势，该区发展前景一度被持续看好。

与其发展相关的讨论与正式规划，大致始于1998年，并于2006年左右开始正式落地。在此期间，西九文化区的未来发展定位，也被大致明确。

2008年10月，西九文化区管理局（简称“西九管理局”）按照此前通过的《西九文化区管理局条例》正式成立。香港特区政府对其注资超过216亿元（港币，下同），由其负责建造并营运相关设施。

为承载其愿景，即致力为中国香港创造一个多姿多彩的文化地带，促进本地艺术界互动、合作与发展。相关项目的所有工程建造完成后，该区将提供约23公顷的公共空间，以及长达两公里、阔20米的海滨长廊，并设有众多的文化艺术设施，可举办世界级的展览、表演节目和文化艺术活动。

从现实的财务安排角度分析：前述216亿元的注资仅是该区发展的开端。事实上，该局成立时，除拨款外，还获得了零售／餐饮／消闲设施部分，以及文化艺术设施和公众休憩用地部分。

在此基础上，位于西九造价估算达235亿元的综合地库，也是由特区政府负责兴建。

整体测算下来：在过去十多年间，为推动该区发展，特区政府曾多次向该局注入资产。不计算相关土地价值，仅这些资产总额已超过450亿元。

除了注资，如何改善其经营状况摆脱依赖“输血”局面，相关尝试亦进行过数次。

以2016年为例，特区政府正式将位于西九的酒店／办公室／住宅部分发展权，以象征式地价授予该局，要求相关项目按BOT模式发展，以获得“细水长流”收入维持运营。

原本被剥离的部分商用土地权益，以“加强财务安排”的形式被注入后，相关招标结果并未达到预期。

按照特区政府文化体育及旅游局局长杨润雄分析，“本期望能带来额外的经常收入，以维持财务可持续性。但招标结果不如理想，反映市场对BOT模式发展不如政府预期。”

在一定程度上，疫情也被认为给商业项目运营带来了影响。此外，该局相关人士还透露了资金链紧张的细节之一，即曾借地给某项目用作卸泥区，但对方却延迟归还。“7年间各项艺术项目陆续营运，但赚钱的那些（项目）一个都没有建过。”

连年亏损之下，其2022/23年度的基本营运赤字录得7.18亿元。2023年时西九管理局已透露，特区政府之前批出的拨款所余无几。

采取节流措施的紧迫性日益增加。受疫情复常后带来的游客数量增加，该局近年来也在努力创收。按西九管理局近日公布的2023/24财政年度相关财务数据，其赤字已缩减20%至5.8亿。

在此背后，包括筹款、场地租用和商业租赁等业务取得增长，同比升35%；门票及博物馆商品等收入同比升47%；餐饮商户总收益同比增22%。

宏观来看，该局目前仍有净现金52亿元，主要用作资本开支、第二区项目前期规划等方面。但按该局现金流预测，其净现金将在明年中耗尽，需要通过商业借贷填补短期资金缺口。

为求解困，该局今年4月已经完成再融资安排，与10间银行签署了3年期的银团贷款。录得超额认购，总贷款额50亿元。至今支取10亿元。

西九文化区地处临海地段，希望创造出多姿多彩的文化地带。因面向海港且兼具交通优势，其发展前景被看好。图为当地一小朋友站在香港故宫文化博物馆远眺该区全景。《财经》记者 焦建/摄

卖地的代价

原已在缩减赤字且获得商业贷款，西九发展区获得“卖地权”之后，也引发了产业、文化发展宏图最终又沦为地产项目的热议，背后发生了什么？

事实上，如何解决其财政困难，在过去十余年间经历了多次破例。整体来看，西九文化区总建筑面积约85.1万平方米，商住发展用途共占43%。

按照发展之初的大方针，是土地资源支援文化设施运营。但由于该项目发展初期曾经历过单一招标等风波，公众对文化发展区是否变成地产项目较为在意。不能卖地的规矩被确定后，以酒店等商业项目收入补贴文化的基本思路被确定。

相关项目启动后，造成管理局持续亏损的一个原因，是文化设施陆续启动，但商业设施发展却较为滞后。为补缺口，2017年时，“BOT模式”发展商住项目的模式被批准。但整体实践下来，发展商对此的兴趣并不大。

据《财经》获悉：西九管理局在一年前已向特区政府提出解除西九住宅发展项目的相关限制，以允许出售该区的住宅项目。在此期间，特区政府亦曾外聘相关顾问公司检视其财务状况并要求改善，包括控制成本及增加商业收入等。

解除“住宅只租不卖”限制并非唯一选项。按照香港特区政府向立法会提交的相关文件显示，可能的替代方案包括：增加“酒店、办公室、住宅发展”规模而不售物业；由政府出售住宅用地，并将有关卖地收入注入管理局；提供政府资助、补贴或贷款，为管理局的贷款提供担保；改为出售酒店或办公室发展项目，而非出售住宅发展项目；以及解散管理局，并收回西九的营运权等，以处理管理局的资金差额问题。

综合来看，上述方案往往“治标不治本”， 例如高息环境未变，想借贷或发债融资也不易。相较之下，政府注资被认为是“比较靠谱”的选项之一。但各方亦普遍认为：从战略发展角度考虑，注资亦无不可，但当地经济正处于转型时期，库房收入大减，政府财赤压力也大。

曾任西九管理局董事的一位香港特区立法会议员近日则撰文分析指出：BOT模式原意是带来稳定收入，但“细水长流”的财务安排无法处理目前资金缺口，“政府本身有财政压力，西九只能用好现有资源，出售住宅项目是没有选择下的选择。”

按照前述行会成员近日向当地媒体透露的消息，目前“根本没有不支持的空间。但也担心如何搞好账目。因此设定多项指标，要求西九再进一步缩减开支，及想办法‘揾更多钱’。”

为获得“卖地权”，西九管理局在新版本的加强财务安排下，需要遵守一系列新约定。按照特区政府公布的附带条件，包括须设独立指定银行账户，以存放出售住宅发展项目的收益及其所产生的利息收入，以便监察；亦须遵守政府制定的多项财务纪律关键绩效指标（KPI），包括每3年的营运赤字上限；以及员工成本占每年总营运开支的比例上限。

这些代价换来的土地价值几何？按照目前市场估算，目前可卖楼地段住宅楼面约183万平方呎，假设平均单位面积900平方呎，可提供约2000套住房。估值料约146亿至183亿元。

如此测算下来，则符合了前述相关官员可让管理局有足够资金营运约10年的预期。但相关各方也坦陈，这次的安排并不能全面解决西九的财务问题。如何建立更为整体的脱困安排，仍需研究与跟进，“不能等十年后再来一次。”

从相对乐观角度看，西九发展区原本就规划了约170280平方米的住宅楼面，约占整个总楼面的20%。当前的新安排只是将出租住宅变成出售住宅，并没有改变住宅的体量，可能并不影响西九的整体规划。

但亦有当地学者指出：目前香港地产市场不容乐观，却只能用房地产的老方法，效果不会太明显。“就算短期可保住资金链不断裂，中长期仍感悲观，主要是每年开支逾10亿元，房地产收益若干年后始终会耗尽。”

更多的担忧，则来源于其是否会偏离文化发展的初衷。从票价角度看，收费入场价格过200元的某博物馆已被认为“太贵”。如为增加收入进一步提价，当地居民可能会“看不起”。