作者 | 蔡继明

只有大幅减少农业人口才能使农民脱贫致富奔小康，只有通过工业化和城市化才能实现农业农村的现代化，为实现上面两点，归根结底就是要推进城乡融合发展。

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”。

本文拟从以下四个方面谈谈对《决定》精神的理解。

户均土地规模狭小阻碍着乡村全面振兴

改革开放以来，中国农村脱贫取得了举世瞩目的成就。

按当年价现行农村贫困标准衡量，1978年末中国农村贫困发生率约97.5%，贫困人口规模7.7亿。经过34年的改革开放和经济发展，截至2012年底，按当年标准确定的贫困人口已经减少到9899万，年均减少1974万。

从2013年开始，又经过八年的努力，特别是经过近五年的脱贫攻坚的努力，截至2020年底，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列。

脱贫攻坚圆满收官，仅仅使农村贫困人口实现了“两不愁三保障”， 即“不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障”。需要看到，城乡居民的收入差距仍然悬殊，消除农村人口相对贫困、构建农民增收致富的长效机制还任重道远，而目前农村户均土地规模过于狭小是制约乡村全面振兴的主要因素。

乡村全面振兴的第一要务是实现产业兴旺，而农村的第一产业，也是整个国民经济的第一产业是农业。中国农业劳动生产率远低于工业，且远低于全球平均水平。2022年，中国农业劳动生产率与工业劳动生产率的比值仅为22%，前者仅为后者的不足四分之一，甚至低于菲律宾的23%。同期，韩国、经合组织国家、日本、欧洲货币联盟、澳大利亚和阿根廷等发达国家或地区的农业劳动生产率与工业劳动生产率的比值平均为63%。

中国农业劳动生产率低的技术成因是户均土地经营规模过于狭小。

根据农业农村部2021年的数据，约有2.1亿农户经营的耕地在10亩以下，农户户均经营规模只有7.46亩。相较而言，法国农民户均土地630亩、美国2550亩、加拿大4500亩、巴西1050亩、韩国23.33亩、日本48亩。

世界银行将户均耕地低于2公顷（约30亩）定义为小农。中国农村户均耕地不足这一定义的四分之一，可谓“超小农”“小小农”。户均耕地面积过低是导致中国土地密集型农产品缺乏国际竞争力的主要原因。

2021年全国农民工月均收入4432元，相当于种植105.02亩大豆（14个平均户），73.87亩稻谷（10个平均户），34.3亩小麦（4.6个平均户），24.34亩玉米（3.3个平均户）的净利润，也就是说，1亩大豆的净利润42.2元，1亩稻谷的净利润60元，1亩小麦的净利润129.14元，1亩玉米的净利润162.11元。在严格遏制农地非农化和非粮化的政策约束下，单纯凭借目前7.46亩的户均土地规模难以消除农村相对贫困。

以新型工业化引领农业剩余劳动力转移

截至 2021 年 7 月，全国家庭承包耕地流转面积超过 5.55 亿亩，占承包地总量的37%，其中，仅有1.40%的农户经营规模在50亩以上。国家统计局统计科学研究所依据2015年基于河南省10个县（市）的50户家庭农场的问卷调查数据认为，当下生产条件的种粮家庭农场经营规模以200亩左右效益最优，家庭农场生产经营亩均年综合效益比一般农户高200元左右。

中国现有耕地20亿亩，农户2.2亿户，按此估算，要达到户均100亩耕地规模，只需2000万农户；若达到户均50亩耕地规模，只需4000万农户；即使仅达到户均30亩小农规模，也只需要6600万农户。这意味着，无论要达到上述哪种户均耕地规模，都必须将农村大量剩余劳动力转移到非农产业就业，舍此难以大幅度提高农业劳动生产力，难以从根本上缩小城乡居民收入差距，从而避免农村出现规模性返贫。

我国已处在工业化后期，一方面，第二产业为农业提供机械化生产设备的能力，为农业剩余劳动力转移奠定了物质技术基础；另一方面，第三产业已超过GDP总量的50%，特别是移动互联网和平台经济的发展，为农业剩余劳动力的转移提供了充足的就业岗位。

中国目前有近3亿的农业转移人口在城镇就业。国家统计局数据显示，2021年中国灵活就业人员约2亿人，与当年4.7亿的城镇就业人员数相比，占比超过四成。其中绝大部分来自农业转移人口。

以新型城镇化推进农业转移人口市民化

新型工业化只是为农业剩余劳动力提供了非农就业岗位，从而完成了就业的转变，但要使进城务工的农民（即所谓农民工）“进得来，留得下”，彻底切断与农村土地的联系，从而使给定的农地总量相对地集中到少数农业专业户手中，从而实现农地的规模化经营，还必须借助于新型城镇化实现农业转移人口市民化，从而完成从农村居民向城镇居民身份的转变。

然而，就中国目前工业化所处的发展阶段和人均国民收入水平而言，中国的城镇化水平还不够高。2023年中国常住人口城镇化率为65.2%，虽然高于全球平均水平，但2019年中国已经进入中高收入国家行列，而中高收入国家的平均城镇化率为66%，高收入国家则平均为81%。具体来看，美国的城镇化率为82.1%、德国为77.3%、日本为91.5%、俄罗斯为74.3%、巴西为86.3%、南非为65.9%。

不仅如此，中国的户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。1982年-2021年中国常住人口城镇化率从21.13%上升至65.22%，上升44.09个百分点；而户籍人口城镇化率仅从17.60%上升至46.7%，只上升29.1个百分点。

2021年中国户籍人口城镇化率只有47.22%，与常住人口城镇化率相差18.52个百分点，这意味着，近2.6亿农民工及其家属并没有城镇户籍，但被统计为城镇常住人口，这使得他们在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面没有享受到城镇户籍人口的相应待遇，由此产生数以千万计的流动儿童、留守儿童、留守妇女和留守老人以及每年高达30亿人次的春运等社会问题。

从2022年起，国家统计局取消了户籍人口城镇化率统计指标，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也只提到常住人口城镇化率。全国政协经济委员会的专项调研显示：2023年，中国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差19个百分点，按2023年末全国人口140967万人计算，城镇常住人口中超过2.6亿的非户籍人口有待落户。

国家发改委主任郑栅洁在十四届全国人大二次会议经济主题记者会上也指出：我国户籍人口和常住人口的城镇化率还有较大差距，中国整体城镇化率也还有很大提升空间。目前仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户，有序推进这部分人群市民化是城镇化的首要任务。

进一步说，中国的城市化率远低于城镇化率。在9.14亿城镇常住人口中，除了居住在685个县级以上城市的“市民”，还有近3亿是居住在2.1万个建制镇（包括城关镇）中的“镇民”。考虑到建制镇在基础设施、公共服务以及现代化水平方面和一般的城市有很大的差距，如果扣除这些“镇民”，中国常住人口城市化率会远低于常住人口城镇化率。

英语中的Urbanization在中文中既可以翻译为“城市化”也可以翻译为“城镇化”，这对于发达国家没有差别，因为发达国家的市与镇只有规模大小的差别，没有质的差别。但就中国而言，不仅县级以上城市的行政级别高于镇，而且一般县级以上城市的经济社会发展水平和现代化程度也高于镇。考虑到中国县级以上城市与建制镇之间在经济发展水平、基础设施建设以及公共服务等方面都还存在很大差距，居住在镇区的“镇民”的生活环境、就业机会和发展空间与居住在城市中的市民相比，也还存在很大差别。

2023年至2035年，按照城镇化率每年平均提升1.23个百分点，预期可达到80%；2022年中国的人均GDP大约是12741美元，与世界银行划定的高收入经济体门槛(13205美元)仅差464美元，预计很快将超越。而高收入经济体目前城镇化率的平均水平为81.8%。

从2035至2050年，即使按照城镇化率每年平均提升0.67个百分点，预期也能达到90%。

日本在上世纪末达到了90%左右的城市化率。中国达到90%的水平比日本晚了大约50年，目标不能算过高。

推进城乡土地同权化和配置市场化改革

综上所述，三农问题始终是全党工作的重中之重。而要从根本上解决三农问题，不能就农业谈发展、就农村谈振兴、就农民谈致富，而应该跳出就三农谈三农：只有工业化才能为农业提供先进的机械设备，并使农业剩余劳动力完成就业转变；只有推进城市化才能发展第三产业，提供更多就业机会，使农业转移人口完成身份转变；只有当农业人口减少到户均土地达到规模经济水平时，才能使务农收入与务工持平。

也就是说，只有大幅减少农业人口才能使农民脱贫致富奔小康，只有通过工业化和城市化才能实现农业农村的现代化，为实现上面两点，归根结底就是要推进城乡融合发展。

而要同步推进乡村全面振兴和新型城镇化，实现城乡融合发展，必须按《决定》提出要求前行，“促进城乡要素平等交换、双向流动……深化土地制度改革”。

一是要更好发挥市场机制作用，顺应人口从农村向城镇、从小城镇向大城市转移集聚的趋势，优化城乡人口土地的空间配置。如前所述，中国目前城镇常住人口已占全国总人口近三分之二，但城镇建设用地不足全国城乡建设用地总量的三分之一，农村大量闲置和低效利用的宅基地有待盘活，并按照城乡人口动态发布在城乡之间优化配置。

二是要赋予农村住宅建设用地完整的用益物权（特别是收益权）和担保物权，拓宽农民获取财产收益和抵押融资的渠道。中国城市国有建设用地和农村集体建设用地虽然同是公有制，但同地不同权：城市住宅建设用地使用权具有完整的用益物权和担保物权，而农村集体住宅用地使用权没有收益权和抵押物权，这是造成城乡居民高达10倍的财产收入差距的主要原因，也是导致农民贷款难的主要原因。

三是要扩大农村宅基地使用权流转范围，促进生产要素在城乡之间平等交换、双向流动。目前农民的宅基地使用权仅限于在集体经济组织成员之间转移，致使宅基地的潜在价值得不到实现，这不仅堵塞了农民获取财产收益和抵押融资的渠道，也使国务院九部委鼓励城市离退休人员参与乡村振兴的文件难以落地。

四是要增强工业化城市化优势地区高质量发展土地保障能力，扩大农村户均土地经营规模。所谓工业化城市化优势地区是指《全国主体功能区规划》所确定的坐落在两横三纵线上的大城市（含特大、超大城市）群，中央政府的新增城市建设用地供给要与这些城市（群）吸收的外来人口挂钩。国家对三农的财政转移支付要向种粮大户倾斜，降低土地转包费，加快土地流转，实现土地规模经营。

（作者为清华大学社会科学学院教授、第十四届全国人大财经委员会委员，编辑：朱弢）