文 | 《财经》记者 王丽娜 编辑 | 朱弢 2024年08月22日 18:47 本文7102字，约10分钟
老百姓关心什么、期盼什么，改革就抓住什么、推进什么
二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。
其中，完善收入分配制度、完善就业优先政策、健全社会保障体系等议题，成为重要方向。
7月19日，中共中央举行新闻发布会，介绍和解读中共二十届三中全会精神。中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀表示，《决定》坚持老百姓关心什么、期盼什么，改革就抓住什么、推进什么。强调要健全高质量充分就业促进机制，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，完善发展养老事业和养老产业政策机制等，必将进一步增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
缩小财富差距
收入分配是近年来被高度重视的议题。十八大以来，着力深化收入分配制度改革，城乡和区域居民收入差距持续缩小，收入分配格局明显改善。
《决定》提出，规范收入分配秩序，规范财富积累机制。
“规范财富积累机制”首次出现在二十大报告中，是完善分配制度方面的新表述，对推动共同富裕具有重要的意义，也对进一步完善收入分配体制机制，促进居民财富积累的公平性和可持续性提出了明确要求。
中国劳动学会特约研究员、人社部原劳动工资研究所所长苏海南曾在2023年发表文章，阐述财富积累机制。苏海南在文中表示，二十大报告所称“财富”，是指居民所拥有的各种动产和不动产的总和，包括现金、存款、股票、债券、珠宝、衣物、家具、电器、车辆以及房产等。财富的来源是居民的各种收入，包括工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入；收入是流量，财富是存量。“财富积累机制”是指，居民各种收入形成并转化为各种资产的结构关系和运行方式，它以各种收入分配制度和财产配置制度等为其运行载体。
苏海南指出，随着国民经济和社会的快速发展，中国居民收入持续增长，生活水平极大改善，相应地居民财富也大幅度增加。居民之间财富水平的不平衡问题极为突出，同时财富积累路径、程序、方法的不公平、不合理问题也十分突出。
浙江大学共享与发展研究院院长、北京师范大学中国收入分配研究院院长李实，主要研究领域包括，收入分配、财富分配、社会保障等方面。
李实告诉《财经》，收入分配不公与收入差距过大两大问题，不仅是收入分配领域中的问题，更是涉及全局性问题，既与收入分配制度不完善有关系，又与经济体制改革不全面等因素有关系。在过去相当长一段时间，中国的发展战略和政策重心更多放在经济发展上，以“做大蛋糕”，解决“发展不充分”问题为导向。直到今天，收入分配领域和财富积累领域中的一些问题仍然比较突出，已经严重影响到社会经济的长期可持续发展。“加上最近20年居民财富快速增加，财富差距急剧扩大，进一步影响到收入分配格局的改善。”
近年来，中国居民收入和财产大幅度提高、人民生活水平大幅改善，财富积累的规模不断扩大。国家统计局数据显示，2023年居民人均可支配收入为39218元，比上年增长6.1%，而在2004年时，居民人均可支配收入仅为5661元。
基尼系数是衡量居民收入差距的常用指标。中国的居民收入基尼系数在2008年达到最高点0.491后，2009年至今呈现波动下降态势，2019年下降至0.465，2020年至2022年分别是0.468、0.466、0.467。
李实认为，当前居民收入和财富分配面临诸多挑战，这些挑战包括：城乡和地区之间收入差距过大；人群之间收入差距居于高位，2016年以来的居民收入基尼系数基本上处在0.46-0.47之间，没有延续在此之前几年的下降趋势；城镇内部工资差距一直扩大；养老金待遇的差别尤为明显；居民财产差距急剧扩大，财产基尼系数快速升高等。
基于收入分配和财富积累中存在的问题，相应会影响到公众对收入分配秩序认同的满意度和获得感。因此，二十届三中全会进一步重申“规范收入分配秩序，规范财富积累机制”。
为此，李实建议，应持续深化收入分配制度改革，拓宽低收入居民增收渠道，提高低收入居民收入水平，努力缩小收入差距，通过规范收入分配秩序来缩小财产分配差距。
具体来说，应设计更加合理的房地产发展战略和制度安排，完善房地产价格调控政策，扩大保障房和廉租房建设，保障低收入人群的基本住房需求。同时，应选择时机出台房产税，适时开征遗产税。消除资本市场垄断，各类生产要素公平竞争，获得合理报酬。完善金融政策，拓宽低收入居民投资渠道，增加低收入和低财产居民的财产积累途径。大力推进农村土地制度改革，提升土地财产价值，增加农民财产性收入渠道。另外，加大反腐力度，阻断财富的不当来源。
“提低、扩中、调高”
在实现共同富裕的路线图中，“提低、扩中、调高”是健全和完善收入分配制度改革、规范收入分配秩序的关键。
《决定》提出，多渠道增加城乡居民财产性收入，形成有效增加低收入群体收入、稳步扩大中等收入群体规模、合理调节过高收入的制度体系。
李实认为，中国政府在过去20年中一直在改善民生和公共服务提质方面做出努力，也产生一定的效果。通过强化收入再分配政策，完善社会保障制度，在一定程度上抑制了收入差距扩大的势头。但是，相对于自身的发展阶段和迫切需要解决的不平衡问题，现行的再分配政策和社会保障制度仍需要进一步改革完善。中国在普惠制的社会保障制度建立起来之后，“改革的重点是提高它的公平性和均等化程度，使得人人都能享受到优质的社会保障资源”。
“提低、扩中、调高”一直是中国政府提出的调节收入差距的三条途径。李实认为，每一条途径又包含许多可以采纳的具体的政策措施。在经济上升期，收入分配和再分配政策可以从三条途径一起发力，产生更明显的效果。在经济下行压力加大的情况下，分配政策要尽量避免一些“收缩”型政策的出台，保证经济和就业的稳定性。从中国的现实出发，“这三种途径在不同阶段要有轻重缓急”。
相比而言，现阶段调节过高收入只能借助于现有的收入分配政策，即个人所得税。如果要在个人所得税之外再出台调节过高收入人群的税收政策，或者通过提高税率来加大个人所得税的调节力度，先要出台相关标准来识别出过高收入人群，才能采取精准的政策手段。“现在还没看到这种标准。从长期来看，个人所得税所产生的再分配效应会越来越大，经过改革完善后的个人所得税政策的再分配作用将会得到进一步强化。”李实说。
加快扩大中等收入群体，对于构建“橄榄型”分配结构社会、推动共同富裕意义重大。十八届三中全会首次明确指出，要“逐步形成橄榄型分配格局”。“十四五”规划和2035年远景目标提出，优化收入分配结构，持续提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，更加积极有为地促进共同富裕。“中等收入群体显著扩大”，是2035年远景目标之一。
哪些人是中等收入人群，测算依据的标准，长期以来在学界存在不同的标准和观点。2019年1月21日，国家统计局时任局长宁吉喆在新闻发布会上表示，十八大以来，中国中等收入群体规模持续扩大。宁吉喆表示，国家统计局的测算标准，是以中国典型的三口之家年收入在10万元-50万元之间，已经有4亿多人，约1.4亿个家庭，有购车、购房、闲暇旅游的能力。“中国拥有全球规模最大、最具成长性的中等收入群体。”
为加快打造收入分配制度改革试验区，率先基本形成以中等收入群体为主体的橄榄型社会结构。2021年11月，浙江省对《浙江省“扩中”“提低”行动方案（2021-2025年）》（征求意见稿）公开征求意见。这份文件的核心量化指标是到2025年，推动中等收入群体规模倍增，家庭年可支配收入10万元至50万元群体比例达到80%、20万元至60万元群体比例达到45%。其“扩中”“提低”的人群目标还提到，技术工人、科研人员、中小企业主和个体工商户、高校毕业生、高素质农民、新就业形态从业人员、进城农民工、低收入农户、困难群体等九类群体为重点。
李实表示，国家统计局划分中等收入人群的是一种绝对标准，不会随收入水平的变化而提高或降低，在收入水平不断上升，特别是低收入人群收入水平上升的情况下，中等收入人群规模会不断扩大。相对于2018年，到了2023年中等收入人群占比会上升5个-8个百分点。最近几年由于居民收入增长趋缓，虽然中等收入人群比重有所上升，但上升幅度大不如以前，而且还出现了一少部分中等收入人群受到失业和收入下降的影响，坠落成低收入人群的情况。由此看来，“‘扩中’主要是靠居民收入，特别是低收入人群收入增长，而其背后是技术进步、创新创业。新型产业发展带动的高工资就业岗位的增加和人力资本水平的提高，如高等教育的普及化，这都是长期发展变量，也是慢变量，是由长期发展战略和相应的配套政策驱动的，而一些短期性的刺激政策也很难发挥长期的作用。”
因此，李实认为，在“调高”“扩中”缺少可选择的政策措施情况下，“提低”成为最重要的政策取向。李实表示，“提低”的政策工具箱主要集中在三大领域。一是给低收入人群赋能，提高他们的发展能力。通过增加低收入人群的人力资本积累，提供公平的高质量受教育机会，实施更加均等的公共服务；二是给低收入人群更加平等的权利和获取高水平公共服务的机会。这包括一系列的平权政策，如彻底废除户籍制度中一些歧视性限制，真正实现常住人口市民化、就业机会均等化、同工同酬、允许异地高考等等；三是给最低收入人群更多的社会救助。“根据我们最近的估计，现在全国仍有大约2.5亿人月收入不足1000元。”这些人群都是属于相对贫困人口，其中一部分是没有劳动能力的，比如农村中的孤寡老人、残疾人、因病致贫家庭。他们需要政府和社会的更多救助，需要更好的社会福利政策和公共服务支持。
促进机会公平
《决定》提出，完善就业优先政策。完善促进机会公平制度机制，畅通社会流动渠道。完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。
北京大学人文社会科学研究院副院长阎天对《财经》表示，“完善促进机会公平制度机制”是就业优先政策中的重要一环，只有实现劳动力的机会公平和自由流动，市场才能在劳动力资源配置中真正起到决定性作用，“中央强调机会公平，实际上是重申市场在劳动力资源配置的决定性作用”。
阎天表示，实现机会公平，关键在于让劳动者能够获得公平竞争的机会，让合适的人流动到合适的岗位，这既包括跨区域、跨行业、体制内外就业横向的流动，也包括向更好就业岗位、跨入更高社会阶层的纵向流动。但目前，在户籍管理制度、就业公共服务、科研人员创新创业、职场性别平等等方面，仍然存在一些阻碍就业机会公平和劳动力流动的因素。
关于深化户籍制度改革的呼声，《决定》亦作出回应，其中在完善城乡融合发展体制机制方面提出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。在统筹城乡就业政策体系方面，提出“同步推进户籍”等服务改革。
7月31日，国务院发布《关于印发〈深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划〉的通知》，要求实施新一轮农业转移人口市民化行动，重点任务之一是进一步深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。
对于户籍制度改革，8月13日，北京大学博雅特聘教授、中国经济研究中心主任姚洋在一场讲座中表示，深化户籍制度改革，对实现2035年收入差距明显缩小、2050年全面建成社会主义现代化强国的目标，加快建设全国统一大市场，实现劳动力要素的自由流动，促进劳动力、人才跨地区顺畅流动，以及进一步激发居民消费潜力等具有重要意义。
姚洋表示，中国的户籍制度管理主要依据1958年颁布的《户口登记条例》，实施已近70年，一些法条已不再适应当前社会经济发展的变化和新形势。他建议，应将户口登记制度改为户口注册制度，并将户籍管理的事权提升至中央，由国务院牵头成立深化户籍改革小组，以协调深化户籍改革。
健全社会保障
当前，中国经济结构正在调整，总体面临就业压力大和结构性劳动力短缺、人才匮乏的矛盾。高校毕业生、农民工、退役军人是当前需要重点支持的就业群体。公开数据显示，近年来，高校毕业生人数屡创新高，2024届高校毕业生规模预计达1179万人，未来十年高校毕业生每年将维持在1000万人以上，总量规模大，就业难度大。2023年中国农民工规模达2.98亿人，占就业人口的40%左右。目前中国有3900多万退役军人，每年还将新增40多万人。
为此，《决定》提出，健全高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系，着力解决结构性就业矛盾。完善高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业支持体系，健全终身职业技能培训制度。统筹城乡就业政策体系，同步推进户籍、用人、档案等服务改革，优化创业促进就业政策环境，支持和规范发展新就业形态。
那么，如何深化就业体制机制改革，持续促进就业实现质的有效提升和量的合理增长？
近日，人社部党组书记、部长王晓萍在接受媒体采访时表示，把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，推动就业政策与财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策协调联动，充分发挥各类经营主体吸纳就业的主渠道作用。完善重点群体就业支持政策体系。坚持把高校毕业生等青年群体作为重中之重，拓宽就业空间，畅通成长路径，强化品质服务，加强就业观念引导。坚持农民工外出就业和就地就近就业并重，特别是要稳定脱贫人口务工规模和务工收入。强化就业困难人员公益性岗位等兜底安置。健全公共就业服务体系，增强服务的均衡性、可及性。同时，完善适应灵活就业和新就业形态的劳动权益保障制度，积极推行相关指引指南，指导平台企业落实政策，畅通维权渠道。
结合当前就业领域劳动力供给和需求的变化，阎天认为，劳动者权益保障和社会保障应适时作出调整和完善。阎天指出，人口老龄化将影响一些低龄老人的就业意愿，越来越多的低龄老人选择继续工作，因此他建议对工伤保险的覆盖范围进行扩容，研究如何将超过法定退休年龄就业人员等群体纳入工伤保障，使工伤保险惠及更多人群。
当前，已有一些省份明确扩大工伤保险的覆盖范围，以消除老年劳动者就业保障方面的问题。同时，正在崛起的年轻一代劳动者，他们中的一些人更在乎就业的灵活性、工作中获得的成长空间。随着数字经济、新业态的发展，一些行业和企业不需要劳动者长期稳定地为它工作，灵活就业、新业态就业需求增多，已成为吸纳就业的“蓄水池”。因此，阎天认为，与劳动力市场和就业形势的变化相适应，近年来相关部门不断出台政策支持灵活就业，中国正在逐步建立与灵活就业、农民工、新就业形态相适应的劳动者权益保障和社会保障制度。
目前，中国灵活就业规模不容小觑。2021年5月，人社部副部长李忠在新闻发布会上表示，目前个人经营非全日制以及新就业形态等灵活就业规模达到2亿人。为稳就业、保就业发挥重要作用。
需要看到，数字经济时代将出现更加灵活、多元的用工形式。而当前现有的劳动法律制度是以传统的劳动关系为基础设计，滞后于就业形态的新发展和新形势。
针对这种新的变化，《决定》提出，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。
阎天认为，“全面取消在就业地参保户籍限制”给灵活就业、农民工、新就业形态人员参加社保提供了更多选择性，但现在面临的主要挑战是增强社保对他们的吸引力，“建议增强政策释明，让劳动者知道，有一份医疗保险、有一份养老保险，比完全不参加社会保险‘裸奔’，对风险的抵抗力能强很多”。
中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉长期致力于社会保障和公共政策研究，他对《财经》表示，灵活就业、农民工、新就业形态人员的一个特点是，就业不稳定、收入不稳定，因此吸纳他们自愿参加社保存在一些挑战。因此，房连泉建议提高社保政策的灵活性，比如可考虑设置合理的缴费基数，或者给予社保补贴，让参保方式更方便快捷，提高这些劳动者参加社保的积极性。
自2022年7月起，依据人社部等部门要求，部分地方、部分平台企业启动新就业形态就业人员职业伤害保障试点。2024年8月2日，人社部农民工工作司司长尚建华表示，下一步将健全农民工等人员社保制度，扩大农民工社会保险覆盖面。落实维护新就业形态劳动者劳动权益保障政策，稳妥有序扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点实施范围，切实维护农民工劳动保障权益。
