8月18日，菲律宾外交部宣布将对中国巡逻船在菲律宾海域礼乐滩的“主权巡航”提出抗议，菲指出中国海洋勘测船在菲律宾的“专属经济区”内，违反了《联合国海洋法公约》和东盟与中国参与签订的《南海各方行为宣言》。

　　十天前，在8月9日于缅甸首都内比都举行的东盟地区论坛外长会议上，菲律宾提出三步行动计划，即各方首先冻结在南海的活动，接着全面落实《南海各方行为宣言》，最后东盟推动制定更具约束力的“行为准则”。这一脱胎于美国构想的草案，并未得到东盟各国的支持。东盟最终只在共同声明中表示，东盟对南海问题深感担忧。

　　出席会议的中国外交部长王毅有不同的看法，他表示当前南海局势总体是稳定的，航行自由也没有任何问题，迄今从未听说有任何船只的航行受到影响，中国和东盟关系保持着良好发展势头。王毅进一步暗指美国的介入导致形势复杂化，“我们不赞成有人炒作所谓南海局势紧张”。他说。

　　自2010年开始积极介入南海主权争端的美国, 今年6月由负责东亚和亚太事务的助理国务卿罗素首次提议各方冻结在南海的活动，美国在东盟的重要盟友菲律宾随后在外长会议上正式提出了“三步行动计划”。

　　从结果看来，美国部分观察家认为国务院似乎在没有得到东盟国家支持的情况下，为展现领导力贸然推出“冻结”草案，以致在缅甸会议上惨淡收场。长期研究越南问题的澳大利亚新南威尔士大学教授塞耶（Carlyle Thayer）对《财经》记者表示，东盟国家碍于和中国的关系，最后一刻还是避免选边站，美国支持的提案在东盟内很难获得通过。

　　不过，这些国家私下的态度可能是另一个问题。一位美国国务院前官员就对《财经》记者表示：“我们怎么知道东盟国家私下不会要求美国这么做？”如果美国保持沉默没有提出任何方案，整个亚洲可能会将其解释为美国对中国在南海问题上“不适当的尊重”。

　　值得注意的是，菲律宾今年将先后从韩国获得1艘1200吨的防卫舰、从日本获得10艘巡逻艇，以及来自美国的2艘退役海巡艇。另外，日本将对越南提供6艘可以改装成巡逻船的军舰。

　　南海问题正随着更多国家的参与，悄悄地复杂化。

　　东盟领导试金石

　　南海成为争议海域多年，东盟国家中的越南、马来西亚、菲律宾和文莱都宣称对部分岛礁拥有主权，这些主权宣称有的互相重叠，但更多是和中国的主权宣称存在重复。今年以来随着越南、中国和菲律宾加强在南海的主权宣誓行动，分别采取了军事部署和扩建岛礁等措施，南海争端日渐升级。

　　1992年菲律宾担任东盟主席国时，东盟国家才首次就南海争议提出各方克制、通过和平方式解决争端的《东盟南海宣言》。这一宣言并未终结南海的争端，在此后20多年间，东盟经常需要发表共同声明表达担忧，并希望能制定清晰的行为准则防止擦枪走火。

　　对东盟国家而言，中国在南海的主张对争端解决非常重要。在东盟国家要求下，1995年举行了首次东盟和中国资深外交官会议就此议题进行沟通，接着东盟进一步在第二届东盟区域论坛的多边机制下和中国首次讨论相关争议。

　　1996年东盟各国首次同意建立南海行为准则，接着经过六年的讨论和协商，于2002年通过《南海各方行为宣言》。

　　但这个宣言缺乏明确的规范，无法对签署方行为进行约束。2007年起纠纷再起，自2007年－2011年间，东盟就南海争端发表过超过20个声明。各国对准则的具体内容、包括的范围和准则本身的性质始终无法达成共识。2012年7月在柬埔寨举行的东盟外长会议上各方分歧巨大，45年来首次未能就共同声明达成协议。

　　在漫长的谈判过程中，印度尼西亚成为东盟国家中自愿领导和化解争议的国家。2012年7月部长会议未成功达成共识后，印尼外长马蒂·纳塔莱加瓦在两天内穿梭访问菲律宾、越南、泰国、柬埔寨和新加坡五国，最后促成同年7月20日的六点行为准则。印尼外长持续推动相关工作，起草具体行为准则草案，他甚至表示整个起草过程都会在东盟-中国框架内不断和中国进行沟通。

　　根据路透社2月报道，印尼已就行为准则提出非正式草案，并在东盟国家间讨论超过一年。草案重申海域内的航行自由，对如何避免意外发生列出详细规则，要求各方停止在争议海域进行军事演习，最后建议所有纷争应该通过《联合国海洋法公约》和东盟机制和平解决。报道指出，中国对这草案并不支持。

　　在8月缅甸会议后，马蒂·纳塔莱加瓦表示，如何处理南海问题正成为东盟领导和东盟中心性的试金石。他指出，东盟必须彰显自己的领导风格并且测试中国的诚意，在此前提下，在南海没有主权纠纷的国家也应该对陷入纠纷的国家表现出同情和支持，不应成为“消极的旁观者”。马来西亚外长阿尼法也提出东盟国家应就成员间的领土纠纷先进行协调，再发布一致对外的建议。

　　谈判继续胶着并没有阻挡印尼的决心。新当选的印尼总统维多多8月初对日本《朝日新闻》表示，他愿意担当南海纠纷的协调人。

　　新加坡大学亚洲与全球化研究所所长黄靖对《财经》记者指出，东盟始终避免直接介入纷争，原因包括有些成员国非主权宣称国、有些成员国之间在南海也有领土纠纷，最后东盟部分成员担心第三方介入会激化局势，甚至引发军事冲突。

　　美国介入转变

　　中美在南海的交手，正进入白热化阶段。外交部长王毅在缅甸会议期间就意有所指：中国和东盟可以心平气和地讨论有关问题，“一些域外国家却坐立不安，渲染紧张，不知道意欲何为？难道还想把这个地区也搞乱吗？域外国家可以有合理的关切，但我们反对到这个地区来指手画脚”。

　　美国国务卿克里则回应称该地区的稳定不只是东南亚国家和美国的问题，与世界上每个人都息息相关。

　　尽管在缅甸会议上，美国和菲律宾的提案未获得支持，但美国对于南海和与东盟的关系已有后续铺陈。美国的介入正从2010年的外交斡旋转变为具体行动参与。在随后的美澳两国外长和防长会议上，克里与澳大利亚外长比较两人与各东盟成员国就南海议题的讨论结果。两国还宣布美国将在北澳大利亚增加战斗机和轰炸机部署，军事基地的规模将从目前的1150名海军陆战队员扩大为2500人的空中和地面部队。

　　三天后，美国参谋长联席会议主席邓普西访问越南，成为1971年以来访问越南的首位参联会主席，他表示美国正研究解除对越南的武器禁运。

　　在菲律宾方面，据塞耶了解，中国今年初开始阻挡菲律宾对仁爱礁的军队补给后，美国曾建议由美国带领运送补给工作，菲律宾担心后果未接受这一提议。但菲律宾需要定期对仁爱礁进行补给，该岛礁将持续成为冲突热点。不过塞耶指出，中国政府在处理南海问题上，仅动用海巡船而非军队，局限了美国和其他国家以军事力量回应冲突的可能。

　　美国在外交手段的使用上也更加积极。国务院高级官员在东盟会议结束后指出，美国接下来将会持续跟进东盟与中国工作小组就南海议题的谈判，包括评估双方对“冻结”的讨论，特别是各方如何执行行为准则；另外，美国也会观察南沙群岛和西沙群岛等南海岛礁的实际情形，评估各主权宣称方是否执行东盟会议降温的呼吁。一位驻北京的美国外交官对《财经》记者表示，美国正在了解越南、菲律宾对南海领土的具体主张，并要求它们拿出依据，同时进一步期望中国拿出九段线的法理依据。

　　在中国看来，美国的介入是争议无法解决的原因。王毅强调，东盟和中国至今无法就行为准则达成协议就是因为外部势力。就此，王毅在缅甸会议上提出亚洲应探索构建新安全架构建议，以保障区域的可持续安全。他表示中国希望改变亚洲安全合作长期滞后于经济合作的局面，推动构建符合地区实际、满足各方需要的区域安全架构。

　　2011年时任国防部长梁光烈在新加坡香格里拉论坛首次抛出亚洲安全观；今年5月，习近平主席在亚信峰会再次提出，中国将倡导可持续的亚洲安全观，搭建地区安全和合作新架构。

　　中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员张洁对《财经》记者表示，日积月累的南海纠纷不可避免将伤害到东盟和中国之间的互信。在缺乏互信的情况下，北京去年提出的海上丝绸之路和建设亚洲基础设施银行等提升关系的方案，将难免遭遇阻力。

　　不过，塞耶等一些学者认为，得益于紧密的经济往来，中国和南海主权宣称国的纠纷并未真正影响它们之间的双边关系，越南在今年5月纷争结束后就积极思考如何修复与中国的关系。当然，纠纷再三上演还是会动摇中国与东盟的整体关系。

　　值得一提的是，对于化解南海争议，王毅在缅甸会议上提出了“双轨思路”，即“有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护”。东盟和中国已同意就行为准则达成“早收结论”，双方将于10月在泰国就相关草案进行协商，双方同意加强讨论如何建立执行行为准则的机制。

　　刚刚结束的缅甸会议上，美国看似棋输一着，在接下来11月的APEC峰会上，中美不免还将再次博弈。