肖青/文

去年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对司法改革做了重要部署，引起了社会各界对新一轮司法改革的热议。即将召开的十八届四中全会将“依法治国”定为主题，更是预示着司法改革将大大提速，因此社会舆论充满期待。如何理性看待新一轮司法改革，如何合理地预期其推进对法官群体的影响，法官又该如何参与其中并起到积极的作用？这都是需要认真思考的问题。

理想：期盼法治中国

法治中国建设要求强化司法权力。十八届三中全会明确提出要推进法治中国建设，并提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治国强调了宪法法律在国家生活和国家治理中的至高地位，宪法的规定再一次得到强调和重申。依法执政，提出了对执政党自身的法律约束，即必须在宪法和法律范围内活动，其权力要控制在国家法律的框架中。依法行政，则将各级行政机关及其工作人员行使职权必须遵循的法定权限、方式、程序、时限和步骤进行了更为严格的限定。要实现对以上治理权力主体的法律约束，意味着我们必须改革现在的权力架构，司法权力对其他治理权力主体而言，要能够且必须起到制约作用。这就意味着，必须改变司法机关在人、财、物等方面受制于党政机关的窘境，排除司法权力运行中受到的各种干涉，使法官摆脱在具体的司法案件中为追求所谓的“政治效果”和“社会效果”而不得不牺牲“法律效果”的无奈。正是这些强烈的信号，对法官们来讲形成了巨大的鼓舞。

法治中国建设要求司法在国家治理体系中承担独特的功能。法治中国涵盖了法治国家、法治政府、法治社会三大基本内容，其中国家与社会的二元分离，是必然趋势，十八大报告提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，这种分离一旦获得发展，则必然会导致法治的兴起，国家权力规制的原生动力更为充足，社会秩序的维护和公民权利的保障才有深厚的土壤和牢固的根基。这就意味着，司法必须保证国家权力间的监督制衡，维护国家的法治秩序，能够解决社会争议、维护社会公平正义、保证社会的平稳有序运行，能够有力地督促政府权力规范化、法治化行使。要实现这样的重要功能，必须建立起公正、高效、权威的司法体制。

司法体制改革是中央统一领导下的政治体制改革的一部分。十八届三中全会直面司法体制改革，无疑为其提供了社会政治背景与动力源泉。基于司法权是中央事权的理论，这一轮司法体制改革由中央统一领导和指挥，这是这一具有强烈政治性、政策性、法律性的改革不入歧途、不走弯路、健康发展的重要保障，也是解决与法治建设的同步性问题的最好选择，因此也更增加了司法体制改革的可能性和可行性，使人们对实现这一光明前景的信心大增。

司改实践的经验和反思

从上世纪80年代初至今，已经启动三轮司法改革，每一轮改革都有其重点，但总的趋势是由形式上的模仿、学习到实质上的提升和再造，表现在人权保障、司法为民、司法公正、司法能力取得了显著的进步。但也表现出明显的局限，总的来讲，是机构和制度方面的改革多，真正涉及体制机制的并不多。从外部来讲，主要是顶层设计协同性不够、“问题导向”不足，滞后于经济社会文化改革。从内部来讲，主要是司法地方化、行政化难以解决，队伍职业化不足，审判权运行机制不够科学，法院裁判的终局性受到冲击以及人权司法保障制度不完善等。

这一轮司法改革显然对前几轮的司法改革进行了总结和反思，对以上几个方面的问题有了具体的、实质性的解决方案。

2014年7月9日，《人民法院第四个五年改革纲要》（以下简称《纲要》）正式发布。最高法院司法改革领导小组办公室负责人贺小荣在人民法院报上发表了对《纲要》的解读，实则代表了最高法院对这一轮司改的基本观点和主要思路。其中相对于中央文件来讲，最重要的莫过于对司法改革的近期目标进行了明确，即建立中国特色社会主义审判权力运行体系，最高法院将它的具体内涵界定为“以党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的社会主义民主政治制度为基础，以国家判断权理论和公平正义的司法价值论为理论基点，以法官制度、审判权运行机制、司法保障制度为主要内容，以审判权为中心、以审判管理权和审判监督权为保障的权力运行体系的总称”，将其运行效果概括为“为国家治理体系与治理能力现代化创造和输送程序价值、秩序价值、信用价值和正义价值”。既然审判权力运行体系的概念凸显出来，推动司法机关依法独立行使职权，也就是审判独立的要求也不能再遮遮掩掩、羞羞答答了。

以陈卫东教授为代表的学者开始系统阐述“司法机关依法独立行使职权”问题，希望从必要性、司法独立的去政治化及正确处理独立司法与党的领导、与人民代表大会制度等方面进一步厘清理论困惑，解除政治顾虑，斩除心理障碍。

实践中，从中央政法委到最高法院，顺应形势，都推出了一系列的改革措施，在实践中有着根本性长远影响的有三个方面：一是大力推进司法公开。为有序监督审判权的行使和倒逼法官能力提高奠定基础。二是以中央政法委出台《关于切实防止冤假错案的规定》为标志，为强化审判权和提高司法专业化开了先河。三是涉诉信访机制改革，为确立裁判的终局性，树立司法权威解开了一个死结。

在具体的司法体制改革的目标面前，我们不得不面对的问题越来越具体，越来越明确，需要解决的问题也越来越多，但基于对司法规律的认识，我们还是有希望、有信心推动建立一套更为科学的运行体系。

清醒认知阻挠和制掣

确定改革的目标和制定改革总体方案固然不易，执行这样的方案则更难，司法体制改革面临的困难和障碍主要来自于三个方面：

一是旧的观念意识。长期以来，如何定位法院工作，成为影响司法作用发挥和社会需求满足的根本性因素。概括而言，可分为解纷论、稳定论和正义论三说，而这次司法改革把“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”确定为核心价值和终极目标，也就是说，把司法功能定位于实现社会公平正义，但同时又吸收解纷论和稳定论的合理成分。应当说，这样的折中是为了更好地与以往的政策相衔接，但即使如此，由于近十年来，解纷和稳定占据的绝对优势，要想改变长期形成的观念、思维定势和行为习惯，尤其对原来的领导来讲，不是文件和政策的变化就能改变头脑中根深蒂固的经验和认识，这个过程必然是漫长的。

二是既得利益者。从司法实践层面来看，打破既有的利益格局无疑是一个艰难的过程。主要表现在两个方面：一是去除内外部行政化面临的阻力。从外部来讲，政法委的角色定位与职能转换一度成为司法改革的热点话题，政法委不再以协调办案的方式干预个案办理成为共识，但政法委的职能定位在孟建柱书记在全国政法工作会上的讲话中得以明确和巩固，打消了激进者取消政法委的呼声。但是既然政法委还要管大事、管方向、管干部，那么对司法过程的介入仍是不可避免的，只是方式方法有差异，而且这种方式的改变还有可能加剧内部的行政化。即通过院、庭长的管理权实现自身的意图。司法机关内部因此认为这没有本质区别，当然乐观来讲我们可以通过规制程序来解决。更何况，在实践中，我们还希望依赖政法委解决部分问题，如在现有体制下法院受制于公安和检察机关的问题以及结构性社会矛盾的解决等，都确实需要更高层面的帮助。二是去除地方化的前景堪忧。人、财、物统一管理及司法辖区与行政辖区相分离是解决司法地方化的切入点。

在这两点问题上，无论是十八届三中全会还是《四五改革纲要》都表现了明显的循序渐进的思路。因为确实有着难以逾越的理论和实践难题，如《宪法》和《人民法院组织法》均规定，人民法院院长由各级人民代表大会选举产生并对其负责，其他副院长、审判员由各级人大常委会任免。那么人员的统一管理将以什么方式实现？如果将这些人事提名权都上提至省级法院党委，省级法院党委在决定人事提名的过程中，主要参考哪些因素？实践中会有哪些机构和人员在其中发挥更大的作用？不论交给谁，都不能保证握有这样权力的主体不以各种各样的形式干预司法，如果上级机关的干预取代了地方干预，这个组织的干预取代了那个组织的干预，去地方化的意义何在？何况在地方化的运行方式中，我们还得到地方的许多好处，有一个利益互换的渠道。

三是旧的体制机制所积累的矛盾和困难。旧的司法体制造成了一系列的问题，这些问题累积叠加，不是一朝一夕能够得以解决的，甚至出现旧问题没解决，新问题又来了。比如，法院系统案多人少、法官断层的问题，尽管在不同的地区有不同的表现，但有一定的普遍性。司法改革措施出台后，又引发了新的法官辞职潮，且主力是基层的中青年法官。因为在上海的试点方案中，法官员额被确定为33%，这样一个比例，意味着除院、庭长这样的高等级、资深法官之外的年轻法官很可能被排除在外，他们有可能成为改革的牺牲品，至少在十年之内如此。

这样的老问题与新问题叠加，法官的工作负担可能更重。这还不包括强调司法责任制后，同样的工作量下增加的工作负担。而法官待遇低、职业保障差的状况，在试点方案中并没有根本改变。上海法官的普遍看法是，待遇没增责任大了。在改革的初期，必然是改革的成本付出了，但改革的效果还体现不出来，而且谁来评估改革的成本与收益比？以多长时间为周期是合理的？并不是你宣布建立什么样的体系，这个体系就会如期运转起来。因此，防止一定时期内出现法院系统的运转危机，是司法体制改革措施的制定中所必须要考虑的。

作者为某省法院高级法官