历经四次审议，8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过关于修改预算法的决定，新法将于2015年1月1日起施行。至此，预算法在出台20年后，终于完成了首次修改。

作为一部社会各界高度关注的“经济宪法”，预算法的每次审议都牵动人心，且争议巨大。此次修改后的预算法，在预算管理诸多方面取得了重大突破，为进一步深化财税改革明确了方向，其中，增加预算公开透明度的“全口径”预算等，被认为是新预算法的亮点之一。也有很多条款如地方债和国库经理权等，相关条文修改都经过多次反复，足见问题之重大。

一部法律经过四次审议方获通过，这在中国法律修订史上并不多见。而且即使是目前通过的预算法修正案四审稿，虽然相对于现行的预算法有一定进步，但离公众的期望，特别是在预算的公开和透明度上很多规定的期望，还有一段距离。

或许可以肯定的是，下次预算法修订不会让公众等太长时间。

快速过审

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行。近三年时间经历了四次审议，新预算法终于姗姗来到。

此次预算法修正案四审稿共有82条，法律条文从原来的79条增加到101条，增加了22条，其中没有修改的只有25条，合并4条变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。从内容上看，很多现行条文只有一款，往往很笼统，也很简单，而修改后很多条文都增加了三四款，内容更加丰满和具体。

1994年，中国现行预算法在第八届全国人大二次会议上通过，1995年1月1日正式实施，迄今已近20年。2011年11月，国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案，并于12月提交全国人大常委会进行初审。2012年6月，预算法草案迎来二审。随后，草案通过全国人大网向社会公开征求意见，吸引了1.9万人参与，征集到33万条意见。2014年4月，预算法修正案草案在十二届全国人大常委会第八次会议上三审。

在接受《财经》记者采访时，全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿表示，预算法经过四审终于完成大修，修改后的预算法有不少亮点，但也有其法律的阶段性。

尹中卿说，1994年通过的预算法，从根本上奠定了我国现代预算体制的基础框架，整体上适应了1992年之后继续改革开放的形势，比较好地体现了十四届三中全会决定精神，肯定了中央与地方分税制改革成果，具有很强的创新性，也比较超前，比如规定复式预算、部门预算等。在此基础上国务院制定的实施条例还把预算分为公共财政预算、国有资本预算、社会保障预算和其他预算。20年前能对预算制度作出这些规定很不容易。但基于当时的历史阶段它的局限性也不可避免，少数规定甚至还有些互相矛盾。

20年来预算法为保证从计划经济到市场经济过渡，发挥出重大作用，也指导着多年来的财政和预算体制改革。反过来，财政预算改革也在丰富着预算法的内容，包括完善部门预算、全面取消预算外资金、健全政府收支分类、建立国库集中收付、实行政府采购、推进预算公开和支出绩效评价等等。预算越来越成为整个社会普遍关心的问题。

尹中卿认为，这次修改预算法，可以说是大幅度修改，甚至可以说是全面修法。新预算法比较好地总结了20年来的实践经验和创新，也与此前中央批准的财税体制改革总体方案相衔接，回应了人大代表和社会公众的要求，对今后财税体制改革特别是预算制度的改革，将发挥重大作用。

尹中卿表示，此次预算法的修订在十个方面有较大突破。

一是匡正了立法宗旨和调整范围，从而明确了预算法的本质和定位。预算法从政府管理法转变为规范政府法和管理政府法，这是一个重大变化。

二是厘清了预决算的原则。过去一些原则是在计划经济条件下制定的，这些原则到今天有些还适用，有些已经不适用了，预算由此成为公共预算。

三是充实了全口径预算体系。法律明确了四位一体的公共预算，分别对其概念、范围和编制原则作出规范，强调了相互之间的衔接关系。

四是健全了政府的债务管理制度。长期以来地方政府举债合理不合法，法律修订对政府举债的条件性质、规模、用途、管理方式、还款保证、风险控制，一直到追究责任，都作了明确规定，全链条地对政府债务特别是地方政府债务开了前门，堵了后门，修了围墙，将多年来受到高度关注的政府债务的风险摆到明处进行规范。

五是规范了财政转移支付制度。多年来专项转移支付问题反映较多，预算法修订对此作出一些规定，为进一步完善分税制，建立事权与支出责任相适应的制度奠定了基础。

六是建立了预决算公开透明制度。这方面的规定有很多，包括公开的内容和时间、人代会如何参与、常委会如何参与、代表如何参与、社会如何参与，回应了公众要求提高预算透明度的社会关切。

七是增强了预决算编制的科学性。

八是增强了预算执行和预算调整的规范性。

九是强化人大及常委会对各级预算和决算的审查批准和监督，有很多针对性和可操作性的规定，人大监督将从比较多地注重形式到比较多地注重内容。

十是强化了对法律责任的规定。预算法实施20年还没有一个地方的部门领导因为违反预算法受到法律责任追究，预算法也因此被称为“没牙的老虎”，主要原因是现行法律责任的规定比较模糊，此次增加了相关规定。

在很多人看来，今年4月为防止预算法修正案成为“废案”，已然进行过三审，接下来的审议就不会操之过急。然而没想到的是，短短四个月之后就进行了四审，而且很快便通过了。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对《财经》记者表示，预算法修正案此次能获通过主要有两个原因。

首先，预算法修订工作2004年正式启动，成立起草小组，实际上在2004年之前，人大预工委的调研和起草工作已经进行了两年多。一部法律的修订历经十多年时间，这是不多见的，预算法修订之路步履维艰。1995年开始施行的预算法已经严重脱离预算管理的现实，社会不仅对它的进步性和突破有期待，而且对法律的及时出台也有期待，先不用说此次修订要有多大前瞻性，至少应该尽快把现有的做法在法律层面确定下来，现在地方政府有些预算操作于法无据甚至违反预算法规定，这种情况不可长久持续，因此全国人大高层认为预算法修订不宜再拖。

其次，尽管一些专家和公众期待预算法修订能有更大的突破，但对于决策层来说不能说不重视各方面意见，但这不意味着所有意见照单全收，十八届三中全会的《决定》在预算改革和财税体制改革方面既有指导思想，也提出一些具体措施，财税改革总体方案将其更加具体化。也就是说预算制度改革哪些能做哪些不能做已经完全阐明，现在能做的，三审稿和四审稿已经基本把这些共识都吸收进去，目前不能做的，即使到五审甚至六审稿，恐怕还是难以写入。

施正文说，现行预算法是在全国人民代表大会全体会议上通过的，基于其重要程度，全国人大曾设想让预算法修正案在明年3月全体大会上通过。不过既然无法满足公众更多的期待，无法形成更多突破，如大会通过反而会使满怀期待的公众更加失望，因此这次就在常委会上尽快通过了。

他认为，不求完美而尽快审议，是全国人大不得已而为之的做法，在目前的环境下也算是务实可行的做法。施正文表示，预算法修订最大的进步是在立法理念上有一些突破，具体制度上也有一定程度的进步。

遗憾种种

预算法此次大修历时十年，过程曲折，凸显出预算改革的复杂与艰难。

尹中卿同时对《财经》记者坦承，预算法目前的修改还是具有阶段性的特点，有一定的局限性。不要说今后再回头看，就是现在来看，也留有一些遗憾。有些问题目前难以统一，有些问题目前还看不清楚，有些问题的规范还缺乏实践基础。由于预算法修改已经拖了将近三年的时间，大家都认为不能再拖，而且有些深层次的问题，即使继续拖下去短期内还是解决不了。而今务实的做法只能是先完成修改，有些问题继续探讨和研究，留待今后适当的时机再进一步修改。

尹中卿举例说，比如地方债问题，四次修订中相关规定出现多次反复，这表明问题之重大，人们的认识也不尽一致，很多做法也需要进一步研究。真正的债务需求主要在市县，容易出现风险的地方也在市县，而为控制风险，预算法修订只允许省级政府发债，城镇化过程需要的大量融资又不在省级政府。

预算四本账中，社会保险基金预算刚刚开始编制，而这只是社会保障预算的一部分；国有资本经营预算也只是国有资产经营预算的一部分，而即使是国有资本经营预算也没有编制完整，比如不包括金融资本等。

再有中央与地方之间的关系问题，省级以下如何实行分税制，现在并不明确；如何使预算更有绩效，每一笔钱都花得有效，不出现腐败，法律中也缺乏足够的制度性规定。

据《财经》记者了解，在此次审议预算法修正案时，很多与会委员发言时都称，自己赞成此次通过审议，但是对具体条文还是有一些看法。这也表明此次修订并未达到很多委员的心理预期。

施正文表示，此次预算法修订最大的不足，是在一些应当突破的基本制度和改革内容上，列举了大量的授权条款和概括性条款，很多规则都交由国务院制定。比如分税制，具体做法只能国务院来规定；再如全口径预算，究竟哪些是政府收入，也不明确；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算三本预算的基本制度，法律中也没有完整的规定，只能由国务院规定。

国库到底由谁来经理，是央行还是财政部，这个问题一直争议不下，此次修订维持了央行经理国库的现状。然而施正文发现，而后的部分条文又背离了这一规定。国库改革最重要的就是设立单一账户，一级政府只能有一个账户，这个账户必须设在人民银行，所有收入直达这一账户，也从该账户支出。这种情况下财政专户是不能设立的，而法律规定只要国务院批准就可以设立财政专户。“这个口子开得很大，央行经理国库就变成形同虚设的漂亮话。”施正文说。

地方债开闸与否，是历次审议都颇受关注的焦点之一。新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定，一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪对《财经》记者说，修订后新的地方债管理其实没有实质性改变，现行规定是地方不允许发债，但国务院同意后可以发；修改后变为地方可以发债，但国务院不同意就不能发。看似两种规定，实际一种含义。

预算公开方面，新预算法有新的规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

在施正文看来，整体而言这还是一种结果公开，公开信息也失之宽泛，预算编制等过程并没有公开。人大审查预算公众能不能参与，基层人大能不能搞听证和旁听，这些内容都没有涉及。

他认为，在新的预算法中，很多预算行为还是没有关进法律的笼子。

前瞻不足

一部法律的出台应具有一定前瞻性，一位接近全国人大的权威人士对《财经》记者透露，目前来看新的预算法只能“保五年”，“十年之内肯定还要修改”。

对此施正文说，一部法律修订后的有效期应该至少在十年左右，而这次的修订恐怕只能保证未来五年不修订，五年之后法律就会制约预算改革的发展。“也就是说，预算法修订的前瞻性是不够的，虽然也指明了一些方向，但对预算改革的引导是不足的。”

中央财经大学财经研究院院长王雍君对《财经》记者说，尽管预算法修正案二审稿已走完征求社会意见的程序，此次不需要再向社会征求意见，但四审快速通过审议多少也让人感到意外，因为预算法修改稿有很多值得商榷的地方。

王雍君表示，目前不太好猜测下次修法的时间，但很明显修订后的新预算法在很多主要方面并不能令人满意。倒不是说新法一定要有多完美，而是法律本应阐明的关于公款管理的基本的底线和原则，以及基本的操作程序和机制，此次修订并没有很好地体现出来。

比如将预算细化一下，地方债务加强管理，这些内容不通过预算法修订也完全可以做到，预算法最本质的内容应该是约束和引导政府财政权力的运作，通过预算来增强政府的治理能力，这些关键内容，新预算法中并未充分体现。“我不认为这次修订的预算法能维持很长时间。”王雍君说。

此次新预算法出台前，全国人大法工委曾专门召开专家论证会，有与会学者给新法打出90分。前述接近全国人大的权威人士对《财经》记者表示，如果让他来打分，打出的分数将低于90分。

9月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究完善预算管理促进财政收支规范透明的相关意见。

会议指出，当前改革完善预算管理的重点工作包括，强化预算约束，政府收支必须全部纳入预算管理；强化预算公开，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算；强化国库资金管理，唤醒趴在账上“打呼噜”的沉睡资金，提高结转结余资金使用效率；开展清理整顿“小金库”行动，取缔各单位形形色色的“私房钱”，堵塞公共资金的“跑冒滴漏”；规范税收征管和非税收入管理；规范地方政府性债务，依据新修改的预算法，允许地方依法适度举债，纳入预算管理，不得将债务资金用于经常性支出。