京津冀勾划交通一体化

2014-09-21 19:20:55

“从北京到(张家口)崇礼,花了五个小时。”8月初,家住北京的杜立群一早出发,前往河北省张家口市崇礼县参加一个主题为京津冀协同发展的论坛,但是上午开始的会议,直到下午他才匆忙赶到会场。

杜立群现任北京市规划研究院副院长,长期关注北京及其周边地市交通规划,在这次论坛上他说,“这样一个交通状况,可能会影响申办冬奥会,交通基础设施还有很大的改善空间。”

有此感受的,并不是杜立群一人。河北省发改委、交通运输厅编制完成了《张家口市承办2022年冬奥会综合交通规划》,京张城际铁路崇礼支线写入规划中,不过在建成之前,两地来往仍将主要依赖高速公路。拥堵主要发生在京藏高速出京段,这条客货混跑的高速公路车流量大,近年频频出现大拥堵现象,致使一些商务人士感觉出入京城不易——入京办证难、出京行路难。

燕郊紧邻北京,隶属河北省三河市,这里聚集了很多在北京市区买不起房的上班族。每天早上,数以万计的人从这里出发,搭乘公交然后换乘地铁到北京城内上班,傍晚又从城内返回。由于交通需求过大,而交通运输能力有限,每天抢车抢位成为一道无奈的风景。

由于交通基础设施按照行政区划配置,因而出现了燕郊潮白河两岸交通基础设施状况迥异的局面,燕郊的高速公路不通北京,北京的地铁不通燕郊。谈论多年的交通协同,始终未能跨过潮白河。

如今,京津冀协同发展上升为国家战略,交通一体化作为先行领域被提上日程,困扰三地居民的交通阻塞、北京过境交通压力大以及河北交通基础设施薄弱等问题有望缓解。

今后将逐步改变以北京为中心,放射状、圈层式的交通网络格局,代之以网络化布局,重点加强城市之间互联互通,城际铁路、市郊铁路建设将是未来的重点,从而改变京津冀地区人员出行方式。

交通不能独行

2月25日,国家主席习近平考察北京城市规划,次日召开京津冀协同发展座谈会。在这次考察之前,京津冀三地城市规划部门完成了一份名为“京津冀城镇群区域规划要点”的报告。后来这份报告呈送给负责京津冀协同发展规划起草的国家发改委,以及中国工程院牵头的专家咨询委员会。

参与这项工作的杜立群介绍说,京津冀城镇群布局中,在60公里到250公里的空间范围内,应沿综合交通廊道共同构建大中小城镇分工合理的多中心城镇群,来共同参与全球竞争。

杜立群认为,东京、纽约都是大的城镇群概念,并非指单一的城市,围绕在一个核心城市周围有一些配套的专业化城市,所以京津冀城镇群要形成有别于长三角和珠三角,具有国际竞争力的城镇群。在此目标下,京津冀地区各个主要城市都要有自己的不同专业化分工、定位,交通系统的重构要围绕不同城市分工重新进行调整。

在受访的业内人士看来,现在交通规划和建设有盲动倾向。京津冀协同发展战略提出后,河北、天津两地交通部门多次提出,有不少“断头路”要和北京对接,如果不按照城市分工定位,无目的地简单修补,不利于整个京津冀地区交通体系的构建。

在全国42个全国性综合交通枢纽中,京津冀地区共有5个,分别为北京、天津、石家庄、唐山、秦皇岛。在这轮交通一体化发展中,保定、张家口、邯郸、承德亦将受益。

缺少具有带动辐射作用的大城市,一直被认为是河北省的软肋。两院院士吴良镛先生主持的京津冀区域研究报告曾提出京津唐、京津保两个三角概念。具有较好基础的唐山、保定曾是河北发展的重点,发展唐山更是多届河北省政府主抓的一号工程,但是产业发展、城市规模一直不尽如人意。

张家口、承德是京津冀地区重要的生态涵养区,发展无污染的产业如旅游将是未来的重要方向,北京服务业外溢将在这里有所体现。邯郸将是重要的制造业基地。对于这些城市而言,它们将迎来新一轮发展机遇。

中国城市和小城镇改革发展中心交通院院长张国华认为,真正成功的世界级的城市群,一定要有高效的城际交通主导,在城际交通、城际铁路、市郊铁路几个层次。从京津冀地区来看,城际交通密度远远不够。

中央高层对京津冀一体化发展曾提出建立快捷、高效、大容量、便捷的交通网络,因而未来京津冀交通规划的重点将会是铁路,以高速铁路重构京津冀地区交通将是重要看点。

北京作为全国的政治中心、文化中心,同时还是事实上的经济中心、交通中心,京津冀的交通网络是以北京为中枢,呈现出“单中心、放射状、圈层式”特点,这种基于历史原因形成的交通格局,有着必然之处,同样也有不足之处,但要改变这种格局,需要很长时间。

从北京、河北交通部门官员透露的消息来看,京津冀交通一体化在基础设施规划、建设上延续了这种格局,今后有望构建一个“一环六射”运输通道。其中“一环”指的是大外环高速公路,又称京津冀环线高速公路,规划总里程约940公里(尚有400多公里未建成),大部分在河北境内,经过廊坊、涿州、张家口、承德、天津、北京等地。“六射”指的是京张通道、京承通道、京秦通道、京廊沧通道、京衡通道、京石通道。

这种交通基础设施的构建,绝不是过去规划方案的翻版,其中添加了许多新内容,例如强化城际铁路、市郊铁路建设。

接近规划起草部门的人士介绍说,内部讨论京津冀交通一体化时争论很大,其中有一种声音主张以城际铁路、市郊铁路为主,重构三地交通网络。城际轨道交通“快速公交化”,将会大大缩短京津冀地区主要城市之间的交通时间。

据悉,今后京津冀地区将建成14条高速铁路,这将会改变过去三地之间主要依赖公路的出行方式,大大缩短出行时间。这14条高速铁路中,京津城际、京沪高铁、京广高铁、津秦高铁、石太客专五条线路已经开通运营,另有京沈高铁、京张城际等九条线路尚未开通,在京津冀交通一体化背景下,部分线路建设时间将会提前。

大网络思路渐明

多位参与京津冀交通状况调研人士介绍说,目前来看,京津冀交通一体化存在诸多问题,例如,交通规划、建设各自为政,区域内“断头路”“瓶颈路”现象严重;以北京为中心的交通运输体系,致使北京过境交通压力巨大;货运体系上,大宗能源运输过于依赖公路,客货混跑致使部分线路(京藏高速、110国道)拥堵严重;三个地区在信息共享,协同管理上有待改进,同时,不同交通方式之间互联互通亦存在一定问题,无缝连接有待改进等等。

从网络架构来说,京津冀地区较为特殊,由于北京是中国的行政中心,导致京津冀地区交通网络是以北京为中心,呈放射状。由于这些城市之间的产业联系并不紧密,它们的交通需求并不强。除了北京,其他城市如唐山和石家庄之间的联系偏弱,交通需求自然就低。

“这种网络结构应该不能满足今后协同发展的要求,协同发展就要求他们产业之间有比较密切的联系,这种产业间的联系带来的是客流和货流之间的需求,就要求它们之间要建立相互连通的网络。”一位交通问题专家说。

另一个是运输结构问题。京津冀区域内的交通网络很密集,但是主要是对外长途运输,城际之间的交通并不好,密度也不够,目前仅有京津城际一条城际铁路。协同发展要求加强城市之间的联系,因而城际铁路、市郊铁路需要加强。

在现行行政管理体制下,交通基础设施的审批、配置均是按照行政区划分,为了确保本地区资源不外溢,城市之间道路会出现不能衔接的状况。这种行政壁垒造成的交通规划和建设各自为政现象颇为突出,京津冀三地之间仅“断头路”就多达2300公里,河北与京津之间仍有18条“断头路”和24条“瓶颈路”。2009年后交通运输部公路投资很大一部分用于解决这一问题,但是这种梗阻现象在京津冀地区仍然较明显。

密涿支线高速是河北省有名的一条“断头路”,按照规划,它是一条连接河北三河市与北京、天津的快速通道。在北京境内可连接六环,但是该公路2012年建成后,北京段迟迟未开工,致使这条高速路不能连接京津,只能在三河市内通行。

在推动京津冀交通一体化过程中,三地国家高速公路“断头路”和普通国道“瓶颈路”会最先得到解决。在业内人士看来,这一点争议较小,实施难度也不大。

机场方面,北京首都机场“独大”,虹吸效应明显,津冀机场处于“吃不饱”的状态。今后三地主要机场将按照各自定位,实施协同发展,其中北京首都机场会将一些小机型、短航程、低效率航线航班调整,腾挪的航班时刻资源用于国际航线航班。目前,民航局华北局正着手起草三地机场协同发展实施方案。

港口方面,主要有唐山港、黄骅港、秦皇岛港和天津港,各港口虽然业务上多有重合,但是总体而言,分工较为明晰。据悉,今后或将鼓励各港口之间通过资本融合、市场行为来进行调整。

铁路将是京津冀交通规划的重点。从9月4日召开的京津冀协同发展领导小组第三次会议通报来看,京津冀交通将突出“网络化布局”,这意味着区域内城市与城市之间的互联互通将是重点,通过城际铁路、市郊铁路连接,逐步改变依靠公路作为主要出行方式的局面。

研究人员同时提醒,京津冀交通一体化,要把铁路、公路、机场、港口等不同运输方式间的关系处理好,进而实现不同运输方式之间的无缝对接。

除了基础设施等“硬件”的一体化之外,“软件”的一体化也有待突围,例如推进区域联网售票,今后天津的公交卡可以到北京坐地铁、公交,北京亦然,这将给乘客带来更多便利。不过,这项举措实施后将会面临费用结算、硬件投入成本等问题。

北京交通纾困

在京津冀交通一盘棋中,位置特殊的北京能否实现疏堵对整个地区影响较大。

由于外来人口涌入,北京城区不断往外扩张。上世纪90年代,北京发展了一批卫星城,包括回龙观、通州、天通苑、望京等,但是由于就业机会、教育医疗资源仍然集中在中心城区,致使这些卫星城沦为“睡城”,这些上班族每天往返于城郊和城中心。卫星城的建设,非但没有缓解北京市区的交通压力,反而加剧了主城区交通拥堵。

每天穿梭于北京市区和燕郊的上班族,多年来一直期盼北京地铁能延伸至燕郊。

北京地铁缘何不通燕郊?其中一个很重要原因是,北京方面担心地铁修通后将可能涌入更多的人口,加剧市区交通压力。9月17日,北京朝阳区政府对外发布称,北京平谷线规划方案正在研究中,初步为东起平谷区,经河北省三河、燕郊进入通州区宋庄区域,再向西进入朝阳区。燕郊上班族的愿望或许数年后就能够实现。

不过部分交通问题专家认为主城区地铁延伸到通州、大兴是不合理的,他们主张采取市郊铁路。

地铁或者市郊铁路是为了上下班通勤用的,而上下班有一个时间的极限,一般一小时,那么在同样的时间内,速度决定距离,决定都市圈的半径。地铁站间距短,一公里一站,时速30公里-35公里,根据东京都市圈、巴黎都市圈的经验,市郊铁路站间距较长,平均运营时速达到50公里。在时间上,前者并不适合上下班通勤。

综合各方信息来看,发展市郊铁路已经达成共识,北京市正着手研究相关规划。

与此同时,北京市有意让市内的交通节点往外扩散,例如或将在东、西、北几个方向建设星火、丰台、清河火车站,作为京沈、京广、京张高铁出入北京的火车站,同时分散北京站、北京西站客流压力。

杜立群认为,以北京为中心的货运体系同样要重新构建,建立现代物流体系和新的物流通道很有必要。

京津冀地区煤炭需求量大,主要依靠山西、内蒙古外运,由于铁路货运线路缺乏、车皮资源紧张、小煤矿的运量不适合铁路运输等原因,这些大宗能源运输主要依赖公路,因而造成了京藏高速等线路的拥堵。

随着大外环高速公路的建设,北京现有的过境交通,尤其是货运过境交通将逐渐转移至北京外围地区,北京六环路目前所承担的过境通道功能将会逐渐向外分流,这对缓解出京方向的拥堵有利。

在京津冀交通一体化中,除了修建大外环高速公路分流外,还将加大铁路建设密度,引导更多货物通过铁路运输,疏解目前困局。

筹资难题待解

规划逐步明晰后,“核心是谁出钱,这也是最难解决的。”上述资深交通问题专家介绍说,尽早明确建设投资、运营补贴分担机制。

以市郊铁路为例,大部分建设路段是在北京境内,但是使用者却在河北等地,按照谁受益谁出资原则,便存在投资分担问题。研究人员担忧,北京市担心市郊铁路建设带来城市规模再度扩张,因而没有动力去推动建设。跨省的城际铁路也面临谁投资、投资多少的难题。

国家开发银行评审三局副局长梅世文在2014’崇礼中国城市发展论坛上说,基础设施改善要靠资金支持,资金有三个来源,一是政府的财政资金,二是银行或金融资本,三是社会资金。“目前来看,最大的难题就是资本金如何解决。”

一般而言,交通基础设施项目资本金占总投资的30%以上,项目资本金不允许使用商业银行贷款,因而主要依靠财政资金拨款、民营资本投入以及其他政策性资金来源。

梅世文说,从银行角度来看,要贷款需要抵押、担保,这可能是目前最大的制约因素,尤其对于基础设施来说,收益比较差。修建道路收费也难以偿还银行贷款,所以需要多渠道融资。

据悉,京津冀三地有意共同组建京津冀基础设施投资公司,统筹三地基础设施建设,北京市基础设施投资有限公司、天津城投集团、河北建设集团和中国铁路总公司按照30%、30%、30%、10%的比例入股。这一消息未获得国家发改委的进一步证实。

在连接三地的轨道交通项目上,通过城际铁路、市郊铁路、高铁与其沿线土地综合开发挂钩,从而解决轨道交通建设中资金来源和投资收益问题。

梅世文认为,如果离开了土地的支持,基础设施建设肯定会大打折扣,基础设施建设和商业开发相衔接是个很好的办法。“这块资产应该说还是非常大的,如果把这块利用好,肯定会吸收很多的投资或贷款。”

此外,还面临运营补贴如何分担的问题。从京津城际来看,项目建成后将面临较大的亏损压力,市郊铁路更需要补贴来维系运营的成本,因而在项目规划之时考虑补贴分担机制亦是当务之急。

《财经》记者 翁仕友 实习生 巩阳/文
京津冀 一体化 交通 勾划