一项试图扫清环保案件现实障碍的文件近期将发布。

该环境损害司法鉴定文件由环保部、司法部共同制定。《财经》记者获悉，修订工作接近收尾。环境损害鉴定评估是结合经济、法律、技术等手段，对环境污染导致的损害范围、程度评估，是责任承担的重要事实依据。

2014年新修订的《环保法》规定，因环境污染和生态破坏造成的损害，应按照损害担责的原则承担侵权责任。上述文件出台后，环境损害评估将与司法体系衔接，解决了环境损害司法鉴定机构的管理及资质问题，可破解目前环境司法诉讼中常见的关键性证据障碍。

此前在各类环境损害诉讼案中，由于没有合理评估环境损害，不能全面量化损害后果，经常出现污染受害者得不到足额赔偿，污染者未被严惩，甚至一些案件陷入僵局，如“云南铬渣公益诉讼案”至今未见定论。

新《环保法》将在明年正式实施，降低了公益诉讼的资格门槛，各类污染案件将激增，这也迫使环境损害评估鉴定加速。目前，环保部从全国遴选了试点与推荐机构，试行新方法。

评估卡住诉讼

如果没有专业机构出具的环境损害赔偿评估，受害者很难获得诉讼支持。

2011年6月，云南陆良化工厂非法倾倒5000余吨铬渣，造成严重的生态环境污染，成为当年环保要案。四个月后，自然之友等环保组织联合发起公益诉讼，10月法院受理该案，这是国内草根组织公益诉讼被受理的第一案。

在法院主持下，2012年双方达成调解协议。但之后案情生变，2013年4月，被告正式向法院表示拒绝签署调解书，推翻了此前的调解协议。从此该案陷入僵局，搁置至今。“我们一直想再往前推动此案，但环境损害鉴定评估始终是一个拦路虎。”自然之友公众参与项目负责人葛枫说。法院要求原告进行损害评估鉴定。因为该案提起的诉求，除了要求肇事企业停止对环境侵害行为、彻底消除危险以外，还应赔偿环境损失，用于治理和恢复受损的生态环境。

让葛枫犯难的是找不到合适的评估机构。“司法界有资质的、没专业能力；环保系统有能力的、却没有资质。”代理此案的律师之一、北京中咨律师事务所律师夏军认为，生态环境损害这个诉求过高，是一个深水区，应该绕行。

据《财经》记者调查，国内现有的几家法律援助机构在案源选择时，也倾向选赔偿数额比较简单清楚的案子，会主动避开一些涉及环境损害评估的案子，或尽量不提这方面诉求。

2010年7月，紫金矿业位于福建上杭县的紫金山金铜矿发生污水渗漏，严重污染汀江流域。成为重大环境污染事故，七个月后紫金矿业被判罚金3000万元，公众质疑，“大污染，小处罚”。

介入此案的夏军表示，3000万元罚金全部是针对渔民的养殖鱼类直接损失索赔，未包含汀江污染及治理费用。治理费用显然是最大部分，而法院判决时多数只认定直接损害，因为这更容易估算，这也直接导致此前环境损害赔偿普遍过低。

机构资质渐进

环境损害评估的现实难题是，环境的自然变化等因素，使证据的精确性与时效性存在矛盾，现场证据又容易灭失，导致评估结论有一定的不确定性，且取证难度也使费用高企。

环境污染遵循“谁污染、谁治理”的原则，但在案件尚未定论之前，环境损害评估费一般由委托人垫付，即“谁委托、谁付费”。

2013年，《两高关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，提出对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由环保部门指定的机构出具检验报告。

云南铬渣案自2013年调解失败、重启庭审程序后，根据上述司法解释，自然之友等原告联系环境鉴定机构，多家机构的评估费要价均在百万元以上，最高达700万元。自然之友曾考虑向社会公募，最终采取了“分步鉴定”的策略，即缩减调查范围和内容，先做环境质量调查，仅对小范围区域内的环境污染状况初步摸底，舍弃了地下水、修复手段及费用等内容的评估，“相当于只做一个定性，不定量”。葛枫介绍,以此调查报告重启庭审、促进该案，一审开庭之后再想办法筹资做系统完整的鉴定。

中国环境科学学会环境损害鉴定评估中心（下称环科学会鉴定中心）接了这一单，评估、检测、咨询共收费10余万元。在云南陆良污染现场周边取样120个点，目前已形成初步鉴定报告。

环科学会鉴定中心是环保部指定的机构之一。2014年1月，环保部指定12家为推荐机构，包括环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心（下称环保部损害鉴定中心）。环保部表示，时机成熟后，将适当向社会放开、实现市场化。

拿到初步的调查报告，夏军还担心，环科学会鉴定中心为环保行政部门，不具备司法鉴定的资质，在司法诉讼过程中能否被法院采信？很多业内人士皆有此议，原告委托环保系统的评估机构鉴定，而被告另请一家有资质的司法鉴定机构，后者结论很可能推翻前者。

环保部损害鉴定中心副主任於方表示，环保部在全国实行试点，普遍反映的问题多为鉴定意见的公信力在司法过程中受到了质疑，存在重复鉴定、多头鉴定等，因为评估机构没有司法资质，法院对鉴定结论难以采纳。“此前没有这些评估机构，司法过程中环境损害很少考虑，现在也仅是推荐机构，没有资质，一时很难得到法院的完全认同，法院对我们与司法系统的鉴定机构的采纳态度还是不同。”於方说。

环保部与司法部经多轮沟通协调后，将于近期联合发布文件，重点解决资质和管理机制问题。该规定主要由环保部损害鉴定中心起草，两部委修订。

评估大考？

由于都是新晋，这12家推荐机构还没有面向民事诉讼及公益诉讼，主要集中于两类评估：突发环境事件应急处置阶段的损害评估；在一些刑事案件中受公检法部门委托的评估。前者用于及时为事故定级，后者是为定罪量刑提供技术依据。

新《环保法》发布后，大量民事、公益环保诉讼将涌现。“两高”也将在今年出台新版《民事诉讼法》的司法解释，这或使民事诉讼、公益诉讼、行政诉讼等案件增加，无疑对现有的评估机构形成严峻考验。

12家推荐评估机构做鉴定时的技术支撑体系，来自于2010年环保部成立的损害鉴定中心的研究成果——《环境污染损害数额计算推荐方法（第1版）》（下称《推荐方法》）。

为验新法，环保部陆续启动山东、江苏、河南、河北、重庆等八个省市试点。

至今，河南、河北两地尚无评估案例。2011年底，山东恰逢滨州市的秦台河出现水质异常事件，在2012年锁定为企业非法倾倒高浓度废水所致，公安机关委托了三个鉴定机构进行损害评估。但是，三家机构结论中，成本损失分别为1024万元、86万元、2991万元，差别异常之大。

有业内专家分析，原因是对相关证据的采信态度不同，对虚拟治理成本的构成确定不同。第一家与第三家机构的鉴定在成本构成的方法选择上比较得当，计算的污染修复总费用中包含了应急处置费用，造成两者结果差异主要是按《推荐方法》中对虚拟治理成本的调整系数认定不同。而数额差距最悬殊的第二家机构则有漏项，未能计算应急处置等费用，且因对专业技术方法不熟悉，将单位治理成本计算失误。

针对此案，一位地方试点鉴定机构负责人表示，人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用和污染修复费用等五项都适用于《推荐方法》，但实践中计算总成本时哪些可计入，哪些不计入，不同机构站在不同观点和立场时无法完全一致。这表明，《推荐方法》的计算方法体系不能满足实际工作需求。於方称，环保部门正在修订，新版于今年5月在系统内部征求意见，预计很快公布实施。此外，一系列针对土壤、地下水、铅污染等不同类别的技术规范也在制定中。

中国对环境损害评估的研究起于十年前，但仅做了一些鉴定技术方法梳理、相关案例总结等粗放式的基础性研究。按环保部的计划，“十二五”期间重点攻关鉴定评估的技术，下一个五年则推行赔偿，广泛应用于实践。

中国的环境损害评估的程序、技术方法，主要参照美国技术体系。评估内容及范围则不同，美国普通法主要针对人身、财产损害赔偿，成文法侧重规制生态环境资源损害评估及赔偿；中国对人身、财产损失以及生态环境损害等，是一揽子的评估赔偿。

美国从上世纪90年代便形成了《自然资源损害评估技术导则》，成熟应用于超级基金法案、清洁水法、石油污染法案中。中国尚未建立起一个完整的标准化技术体系,原因是各部门已各自出台损害评估相关的技术性文件，如海洋局的《海洋溢油生态损害评估技术导则》、农业部《渔业污染事故经济损失计算方法》《农业环境污染事故损失评价技术导则》等，且全国有97家机构可开展渔业污染事故调查鉴定。

农业部环境保护科研监测所副研究员王伟建议，中国有必要形成一个环境损害评估的总导则，将各部门现有的、正编制的细则贯穿起来，进而建立各部门的协调机制，并规范不同领域的评估环节、技术。

实习生王晓肖、冼洋对此文亦有贡献