新《预算法》确认了央行经理国库的体制，经理与代理之争暂告一个段落。其实，“代理”与“经理”概念本身很难表达现代国库体制的精髓和要点，容易引起不必要的误读与误导。只要坚守国库单一账户（TSA）基础上的政府现金余额集中化这一精华和底线，“代理”也好、“经理”也好，无论怎样解读，也无论怎样争执，形式意义总是大于实质意义。

预算执行与TSA视角

官方语境下的“代理”与“经理”触及现代国库体制的基本功能：预算的执行控制和政府现金管理。政府现金指政府的财政存款，即尚未花掉的财政资金。

预算执行过程中有三类基本的控制不可或缺：

第一，财政部门官员签发支付令，即实施支出和授权支付；第二，会计人员办理支付（对支付安全性负责）；第三，负责财务控制的官员检查公款运作的合法性，包括检查所有支出承诺和授权、确保收入被适当征集、检查所有程序是否被执行、所有授权是否获得以及所有必要的签章是否履行。

国库经理制容许央行国库在上述第二、三项职责上发挥独特作用；相反，国库代理制排斥这一作用。当以上三项职责全部并入财政部门、央行国库只是“听令行事”，某种程度上相当于在一个行政部门内部形成了大范围的、不适宜的秘密信息。这种做法直接违背了内部控制的“四眼原则”。“四眼原则”只是在国库经理制框架下才能最优地被贯彻。

完整的国库现金管理系统大致包括五个要素：

（1）现金预算与预测，（2）收款凭证的获取与管理，（3）资金的利用和支付机制，（4）剩余现金余额的确认和投资，（5）短期资金的筹集。有些国家还将外汇管理纳入现金管理系统，后者还需做好与债务管理系统的衔接以确保按时还本付息。

尽管因国家而异，但绝大多政府现金管理体系的主要任务，都是以最低的成本确保在必要时有足够的可使用现金，而理想目标则是在满足现金需要的前提下，持有最少的现金余额。

为此，现金管理系统应明确划分为现金流入管理、现金流出管理和现金余额管理三个模块。

与国库代理制不同，国库经理制确认和坚守国库单一账户：政府持有的、开设于央行的、由央行负责管理的财政存款账户。依集中化程度不同，现金管理系统大致区分为两类模式。第一类是以TSA为核心的集中化模式，本级政府和预算单位的全部现金流入和支付都通过TSA进出。这种体制不需要强大的内部控制，只授权很少的人员进入这一账户。

在TSA机制下，每级政府通常只需要使用一个到两个集中性的财政存款账户，即可自动调剂各机构的现金需求余缺。由于TSA由中央银行掌管，中央银行还可以利用它贯彻货币政策。目前绝大多数OECD成员国家和多数发展中国家采用该模式。

与此相对应的是分散式现金管理模式。每个政府机构都可自行选择商业银行，建立和使用自己独立的财政存款账户，因而在现金管理方面拥有很高的自治权。美国是这种模式的代表。与集中化模式相比，分散化的相对劣势十分明显：需要额外的、严密的内控机制和健全而强大的法律体系的支撑，这些条件在类似中国这样的国家并不具备；依赖大量的分散化账户来管理政府现金，不仅带来高昂的管理成本和交易成本，也难以增强各机构间现金余缺的调配能力。

分散化模式的最大软肋，在于无法实现政府现金余额的集中化管理，而集中化正是任何良好的政府现金管理绝对必要的前提条件。在集中化模式的TSA机制下，对现金余额的集中化管理变得简单易行，收益率也非常可观。

集中模式并非没有缺点，主要是在预测各机构的现金需求和确定其剩余现金余额的准确性方面，不如分散模式来得有效。但相对于集体化管理带来的收益相比，这些缺陷很有限。

集中化模式的一个特别重要的优势是：机构现金的不足可以在政府内部进行调剂，即通过其他机构的现金余额来弥补某些机构的现金缺口，从而大量节省不必要的举债与利息支付。

此外，至少在中国的特定环境下，现金管理并非财政部门、也非预算单位最重要的职责，不宜作为其日常工作的主要目标。在这种情况下，由央行承担起日常基础的国库现金管理之职，显得尤其合理与必要。国库经理制与此十分契合。

OECD国库体制下政府与银行关系

国库经理制的核心，是央行以出纳机关的角色经理国库业务，它包含或完全包容TSA机制与“两个直达”这两个现代国库体制中的核心成分。

TSA机制具有三个特别明显而重要的优势：现金余额的集中化管理，使国库同时实现对TSA和支出部门分账户的管理与运作成为可能，以及实现财政交易和信息集中化追踪与监控的前提条件。

更一般地讲，TSA为轴心的国库现金管理模式可一举解决好几个问题：对政府现金余额的准确和及时评估、实时监督预算执行与赤字、减少现金闲置与举债需求、降低融资成本、调度各机构的日常现金余额，以及最大限度地减少拖欠。这些优势只有在TSA机制下才能充分有效地实现。

OECD国家国库机构的设置基本可分为两种类型：一种是设有独立国库机构，这种类型如英国、美国、加拿大、澳大利亚和法国的大区国库等；第二种类型是国库机构设置在财政部内，为财政部下属的一个司(局)或处，如法国、日本。

尽管国库机构设置和国库职能上各不相同，但所有OECD成员国都实行TSA机制。在OECD国家，所有的政府资金都集中在中央银行的TSA中。与国库单一账户相对应的是政府支付系统，该系统实行的是控制实际支出资金的支付方式，不仅对支出部门的每一项支出进行监督，并在支出部门实际支付所购买的商品或劳务款项时，通过国库单一账户办理资金划拨。

以英国和澳大利亚为例。英国国库的具体支付程序可归纳为四个阶段：(1)由支出部门签订购买商品或支付劳务的合同；（2）支出部门审核供应商出具的发票，计算国库实际应支付的金额；（3）支出部门向负责办理公共支出的出纳署签发支付命令，并附上相关的凭证；（4）出纳署或由出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商。

在这种安排下，主管部门和支出单位不能在中央银行或商业银行开立自己的账户，支出单位在商业银行的账户被政府财务信息系统上的账户取而代之。但是，TSA账户并不意味着各部委和支出单位在利用其闲置资金方面无自主权，不过它们必需按照既定的预算和资金现额以及所规定的程序使用这些资金。

基于安全与货币政策视角的解读

国库经理制的核心是央行以出纳机关的角色经理国库业务，它包含或完全包容TSA机制与政府现金余额集中化这两个现代国库体制中的核心成分，而且对于保障公款的安全和支持货币政策的运作意义重大。

TSA开设于央行的理由有二。首先是安全性。央行作为垄断货币发行的权力机关，并不对外从事营利性贷款等商业性金融活动，最有条件保障政府现金存款的安全。商业银行作为追求利润目标的公司实体，遭受风险损失的可能性要高得多。其次是支持货币政策。通过对TSA余额的追踪与监控，央行可获得一个强有力的工具，其中影响政府财政活动引起的银根过度松紧和货币供应量波动。

在实践中，政府收入的大量增加将导致存款迅速激增，假如这种情况发生在商业银行的账户上，那么盈利动机将驱使商业银行大量增加贷款，从而导致对宏观经济造成过度刺激。相比之下，由于政府存款转移到TSA上，央行可通过对货币政策工具的运作来解决此类问题。

安全与高效也体现在“两个直达”上。国库经理制包含了财政资金缴纳直达TSA、支付从TSA直达供应商或收款人的内在要求。与高度分散、极难监管的财政专户体制相比，两个直达不仅大幅提升了银行系统处理国库现金流入流出的速度与效率，节省了管理成本，而且最大程度地减少了不必要的中介环节，从而将违规、腐败、截留、挪用等风险控制在最低水平。

特别重要的是：央行受政府委托负责管理TSA，并为所有政府部门和机构开立分账户。通过对这些账户的运作与管理，央行保持对政府与机构的现金流入、流出与余额及其变动的会计记录，并向政府提供相关信息。

可以说，没有任何一个政府部门或机构，能够如同央行国库那样，有能力对公款流入、流出和余额及其变动，进行逐笔、全程和实时的会计记录。这些一手的“原始”信息对于审计监督，深具意义。

同时，央行通过国库现金管理，也建立了货币改策调控与国库资金管理相协调的国库现金管理制度框架，国库统计分析的决策作用明显。

只要基于国家利益、公共利益而非狭隘（部门）利益，那么必须承认：国库经理制才是中国国库体制模式的不二选择。在这一问题上，有良知的官员、学者和公民须有能力分辨清楚代理制与经理制的关键差异，尤其是基本逻辑和长远后果上的差异，还必须理解围绕两者的争论的实质究竟是什么。

无论基于法理逻辑还是现实国情，经理制比代理制都更有助于捍卫钱袋子的安全，也更有助于确保TSA基础上的政府现金余额集中化。

作者为中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任，北京财经研究基地首席专家