集体所有制如何 “三权分离”

2014-10-07 14:23:32

党的十八届三中全会提出“坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权”以及“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”,引发理论界和政策界关于“农村土地集体所有权、承包权与经营权”三权分离的必要性和法律意义的讨论,有关部门也在就“三权分离”改革提出实施方案。

我的观点是,“三权分离”改革是对我国结构变革环境下人地关系和经营主体变化的回应,急需在理论、政策和法律层面展开研究,不仅如此,还必须深化集体所有制改革,惟有这样,才能解决我国农村发展面临的制度困境。

从“两权分离”到“三权分离”

过去30多年来,我国农村土地制度改革的基本策略是,在所有制被锁定的制约下,探索土地集体所有制的实现形式。农村土地制度改革的基本线索就是在所有权和使用权分离上做文章。

现行农村土地制度的建立、被承认,是以坚持集体所有制为前提,允许并承认使用权权能的改革。正是因为以坚持集体所有制为前提,才避免了农村土地制度变革因道路之争而夭折,家庭联产承包制度得以在全国普遍化。

当包产到户制度在贫困地区发轫时,农民的选择是:“交足国家的,留够集体的,剩余是自己的。”即,农民剩余索取权的获得,不仅以保留国家和集体利益为前提,而且必须保持集体所有制不变。

1980年,中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知,在强调 “集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础”前提下 ,要求各地“应从实际需要和实际情况出发,允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在”。

1982年中央1号文件也是在强调“我国农业必须坚持社会主义集体化的道路,土地等基本生产资料公有制是长期不变的”同时,承认 “集体经济要建立生产责任制也是长期不变的”。

1983年中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》,在肯定联产承包责任制合理性的同时,也强调它是“坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能。分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次,它和过去小私有的个体经济有着本质的区别”。

自那以后,对农村土地制度的一系列完善,皆是搁置集体所有权争议,在强化农地承包经营权权利体系方面所做的努力。

其中,核心是在政策和法律上将家庭联产承包制确立为农村基本经济制度。

1991年中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》首次提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善”。

1999年《宪法》修正案明确提出,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。2002年《农村土地承包法》明确提出“国家实行农村土地承包经营制度”。

其次,在包产到户的基础上,不断地延长土地承包期,稳定农民与土地关系。

1984年的中央1号文件提出“延长土地承包期,鼓励农民增加投资,培养地力,实行集约经营。土地承包期一般应在15年以上。”1990年中期二轮承包时将土地承包经营期限延长至30年。2008年十七届三中全会、2013年十八届三中全会提出“稳定现有土地与承包关系,实行长久不变”。

再次,是明确土地家庭承包制权利内涵,完善土地承包经营权能。

1998年十五届三中全会和2008年十七届三中全会提出:依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,赋予农民长期而有保障的土地使用权。法定承包期内,任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权,不得违法调整和收回承包地,不得违背农民意愿强行流转承包地,不得非法侵占农民承包地。

在2003年的《农村土地承包法》更是对承包户的权利予以列示,即依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品,承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿。承包期内,发包方不得收回承包地,不得调整承包地。

第四是完善农地承包经营权流转体系。

早在1984年的中央1号文件就规定,“社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包。”

在1993年十四届三中全会文件规定,“在坚持土地集体所有的前提下,允许继承开发性生产项目的承包经营权,允许土地使用权依法有偿转让。”1998年十五届三中全会规定,“土地使用权的合理流转,要坚持自愿、有偿的原则依法进行,不得以任何理由强制农户转让。”

2008年十七届三中全会规定:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”

至2013年,中央1号文件提出:“坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。”

就此看来,十八届三中全会的农村土地制度改革,实质上是对30多年所有权与使用权分离改革逻辑的沿袭,即“坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权”。

但是,突破既往之处也显而易见,也就是在“两权分离”的基础上,将承包农户土地承包权与流转土地经营权进一步分离,并对承包权与经营权分别赋权,即“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能”及“承包经营权抵押、担保权能”。

法律和现实困境

然而,一个无可回避的现实是,继续沿着“两权分离”改革逻辑,延伸到“三权分离”,搁置集体所有制问题,在法律和制度运行中都面临困境。

先看法律层面。在《物权法》中,有关农村土地关系的法律规范,就是所有权和承包经营权两层。

在所有权层面规定,所有权是“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。集体所有的不动产和动产包括:“法律规定属于集体所有的土地等”,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。

在承包经营权层面规定:“农民集体所有的耕地等,依法实行土地承包经营制度。”“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地等享有占有、使用和收益的权利。”“土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”承包期内,发包人“不得调整承包地”,“不得收回承包地”。

《物权法》对农村集体土地所有权、承包经营权、承包地流转权的权利内涵及相互关系作出了如下的界定:

第一,集体所有权为“成员权”集体所有制,也就是说,作为一种不动产的集体所有土地,其“占有、使用、收益和处分的权利”,属于所有集体成员,而不再受行政性的力量的影响,或被少数人控制。集体所有制变成了成员共有制。

第二,每一个集体成员分配所得及享有的承包经营权,由集体所有成员确定分配方案后,委托给集体组织发包而来。

这意味着,家庭承包制度实质上是,由所有成员组成的集体将村社土地按份平等分配给了所有成员。承包经营权是一种有期限的用益物权,承包者享有法定期限内的占有、使用、收益权。

第三,农地农用范围内的转让权,内含于土地承包经营权内,是法律赋予承包经营权人享有的一项权利。

这套法律制度安排,是有问题的:

一是集体所有变成成员所有后,集体成员受法定人口增减变化影响,成员资格变动,就产生变动集体土地和收益分配的要求;

二是集体所有土地与承包土地仍然法定为发包承包关系,发包方常常侵蚀农户在合约期内的土地承包经营权,即《物权法》赋予农民的用益物权;

三是集体组织作为土地发包方,接受集体成员土地发包和收益分配、处置的委托,造成委托代理问题;

四是尽管土地转让权从承包经营权派生出来,但是对于土地转包主体(原承包人)与土地接包主体(经营主体)的权利责任关系没有清晰的法律表达。

因此,集体所有权、承包经营权与流转经营权之间的法律关系和权利规定是残缺的。

回到现实层面,“两权分离”改革逻辑也留下许多未解决的棘手问题:

第一是“集体”总时不时冒出来。改革的初衷是把使用权做实,让产权发挥作用,让农民好好种地——“给你集体留着法律所有权,你就别跑出来生事了。”但事实证明,“集体”作为一级主体的存在感无法被忽略:有时是政府让它冒出来,有时是它自己跑出来捣乱。

我们在农村调查时发现,在有集体资产的地方,“集体”就没有安分过,它出来主张权利的时候,农民也没辄,因为毕竟在法律上“集体”也是一个权利主体。

第二,依附于“集体”所生长出来的东西说不清,道不明。

比如,现在一些“集体”实力强的地方,自行把农地变成了建设用地。这离不开两个制度基因:一个是依托于集体的土地,另一个是依托于集体成员权。在“集体”的土地这一母体上生长出来的财富越茁壮,问题就越大,这也就造成了农村治理陷入一个怪圈:“集体经济体量越大、发展越麻烦,治理问题越严重。”

第三,集体跟农户之间的发包承包关系与农民土地财产权赋权存在矛盾。

农民现在手上的土地是在集体所有权不变的情况下,由集体经济组织发包到农民手上的。按法律上的这种安排,它是一种合约关系。然而,集体组织经常以发包方名义动用农民土地承包经营权,搞结构调整,变动经营主体,搞招商引资等,侵蚀《物权法》赋予农民的土地财产权。

第四,成员权集体所有制改革的结果造成了成员权资格的强化。

中央政策企图切断成员资格与土地的这种纽带,但却面临着成员权被内部化的难题。1998年,一份涉及800户农户的调查显示,针对中央政府提出的承包期延长到30年的政策,有62%的被访农户不赞成30年内不再调地,而且越是在传统农区比例越高;81%的被访农户不接受“新增人口不再配给土地的做法” 。

到了2003年,正值《农村土地承包法》实施,一份涉及2000多户农户的调查表明,尽管赞成延长承包期到30年的农户比例上升到62.9%,但是还有20.6%的农户明确主张要缩短承包期。赞成承包期内不再调地的比例上升到51.1%,但是还有36.8%的农户仍然认为在承包期内可以调地。

到2008年,一份更大范围内的调查表明,认为“农地承包期内30年完全不调整”、“不合理”的被访者高达62.79%。认为“增人不增地”和“减人不减地”“不合理”的被访者比例分别高达61.98%和59.95%。

在农民观念里,集体所有制就是人人有份。“人人有份” 与 “增人不增地、减人不减地”,以及“长久不变”产生冲突。

第五个问题是“承包权与经营权”在法律上合一保护,事实上使得两者都没得到保护。

现行法律明确保护农民土地承包经营权。但土地承包经营权在权利设置上是合一的。在高速工业化和城镇化背景之下,农村人口和劳动力流动加速,农村土地承包权和经营权的分离趋势愈加明显。农村人口和劳动力配置的巨大变化,带来农户土地承包权与经营权事实上的分离,长年出外打工者以及在城镇购房农民继续拥有承包权,但已不再经营土地。拥有承包权的农民不一定继续经营土地的现象也越来越普遍。

如此一来,在法律上笼统提出的承包经营权的概念和内涵,在现实中面临执行的困难:一方面,为了保护承包权就可能导致经营权的弱化,这样便不利于农村土地的流转以及土地经营规模的适度扩大;另一方面,一旦强调经营权,政策导向为加大农村土地流转,这样又容易导致原农村集体组织成员承包权的丧失。

如何做到既切实保障原农村集体组织成员的土地承包权,同时又在法律上保护土地经营权,以达到依法保障农民的土地权利、促进农村土地流转和实现农业现代化的目标,是当前和今后一段时期农村政策面临的巨大挑战。

如何深化改革

在集体所有制权利结构存在缺陷的情况下,旨在通过对承包权和经营权分别赋权,想既保障承包农户不失去土地,又通过允许流转土地的经营权可担保抵押,从而试图解决新经营主体的金融获得问题,尽管意图是好的,但在制度上恐难以如愿:

一是对自耕农经营者不公平,自耕者也是土地经营者,他的土地经营权为何不能担保抵押?二是土地担保抵押的实现,关键取决于土地权属的稳定性。在现行农地权利结构中,流转土地经营权的权利界定和权利稳定性是最差的,以此权利入手,实行担保抵押,其制度风险是最大的。

为弥补既有缺陷,我们建议,必须通过集体所有制的深化改革,重构农村土地集体所有权、使用权、转让权权利体系,为农民提供完整的、权属清晰的、有稳定预期的土地制度结构。

第一,深化集体所有制改革。进一步明确集体成员与集体经济组织委托代理关系。在成员权集体所有制基础上,固化成员权身份资格。落实 “长久不变”,变有期限的承包制为无期限的土地制度。

第二,强化土地承包权的物权属性。在改革集体所有制的同时,改变目前集体所有权与承包经营权发包承包关系,集体所有成员使用自己的土地,通过长久不变法律认定,土地即为固化后成员的财产。同时,完善土地使用权赋权,含使用权、收益权、转让权、担保抵押权、继承权。

第三,明确流转经营权的权利内涵和权利保障。流转经营权,是土地使用权派生的权利,由原土地使用者与转入土地者签订合约关系,规定期限、权利、责任,保护土地使用者的地租获得和土地质量;保护流转经营者投资安全和收益权。流转经营者对租约期内的土地权利,由缔约双方确定,法律确保合约的实施。

作者为国务院发展研究中心农村部副部长、研究员

刘守英/文
集体所有制