中国各地近期接二连三的油气储运安全事故，使正处于高速发展期的油气储运行业遭遇新挑战。

上世纪70年代，中国第一条大口径的长输原油管道——大庆至抚顺原油管道投运至今的几十年中，中国油气管道建设突飞猛进。“十二五”规划明确提出，“加快西北、东北、西南和海上进口油气战略通道建设，完善国内油气主干管网。”

到2015年，中国油气管道总长预计将达到14万公里左右。到2020年，国家石油储备能力将提升至8500万吨，相当于90天的石油净进口量。

宏大目标的另一面，对安全监管提出了更高要求。

中国陆上油气管道总里程已经达到12万公里，可绕地球赤道三圈，而且超三成已运行了十年以上，每千公里泄漏事故率年均四次，远高于欧美。一连串的储运安全事故，动辄轰动全国，乃至全球。

自今年5月以来，中石油集团在大连、长庆油田等地连发五起储运事故。6月至8月间，中石油长庆油田连续发生四起原油泄漏或井喷事故。

去年11月22日，中石化集团位于山东省青岛经济技术开发区的管道储运分公司东黄输油管道原油泄漏，导致排水暗渠爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失7.5亿元。

针对近来油气管道事故频发的现象，国家安监总局今年7月29日宣称，2014年开展的油气管道专项检查中，已排查出各类隐患3万多处，争取用三年左右完成隐患整改。

但是，自上而下的安全监管体系和机构设置的缺陷，地方政府兼顾经济发展和安全监管的两难，使得油气储运安全监管困境重重。

借鉴国外经验的同时，中国能拿出行之有效的本土药方，才是解决问题的关键。

地方监管体系存在重大缺陷

中石油、中石化两大石油央企的油气储运管理人员多次向《财经》记者表示，中国原油储备和管输处于“总体受控”状态，能对风险点做到“心中有数”。

诸多突如其来的事故，让其这种自夸式表态备受质疑。

一直以来，中国油气管道的安全监管因其分散低效而饱受诟病（详见《财经》2014年第21期“追问中石油‘四年七爆’”）。

更有专家指出，现有的安全监管体系和机构设置，使《管道保护法》等法律在基层也缺乏可操作性，少数地方政府管道监管难以到位。

譬如，《管道保护法》第5条规定，“自治区、直辖市人民政府能源主管部门和设区的市级、县级人民政府指定的部门，依照本法规定主管本行政区域的管道保护工作，协调处理本行政区域管道保护的重大问题，指导、监督有关单位履行管道保护义务，依法查处危害管道安全的违法行为。”

按照该条规定，省级人民政府能源主管部门是该省的管道保护主管部门，而部分省却指定了其他机构作为管道主管部门，与《管道保护法》的要求不一致。

例如油气大省山东，即指定由“省油区工作办公室”（下称山东油区办）主管油气管道安全工作。

山东省政府官网显示，该办公室主要职能是：联合石油生产单位，开发利用山东境内的石油天然气资源，开展油品批发和零售业务；开发为油田服务的生产技术项目，开展对油田生产、生活等方面的服务。

事实上，山东油区办与山东省石油天然气开发总公司为“一套班子、两块牌子、职能分设、合署办公”。

山东省石油天然气开发总公司是山东省国资委直接管理的省属大型企业，于1988年经山东省人民政府批准成立。这种“政企不分”、由企业来行使行业监管职能的体制是计划经济时代的惯例，已经被证明难有监管效率。

除了由其他机构任管道主管部门外，部分市、县级政府未指定管道保护主管部门，而县级政府又大都不存在能源主管部门，从而导致基层管道安全监管机构普遍缺失。

鉴于此，今年9月1日表决通过的《安全生产法》中增加了部分规定：国务院和县级以上地方各级政府应当建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。同时明确“乡、镇人民政府等应当加强对本行政区域内安全生产工作的领导”。

该法将自今年12月1日起施行。

横向对比来看，美国联邦政府有七个部门负责油气管道安全监管事务，彼此分工明确，形成了较健全的监管体系。美国联邦交通部下设的管道和危险物质安全管理局管道安全办公室（the Office of Pipeline Safety，下称OPS）负责全国石油天然气和其他危险物质管道运输的安全管理。

OPS制定风险管理的各项规章和规定，以确保管道设施的设计、建造、运营、维护的安全及其应急。

OPS分别于2001年和2003年开始执行对石油输送管道和天然气输送管道实施完整性管理项目。所谓管道完整性，是指管道始终处于完全可靠的服役状态。

而完整性管理，则是指管道运营公司持续地对管道潜在的风险因素进行识别和评价，并采取相应的风险控制对策，将管道运行的风险水平始终控制在合理和可控的范围内。

OPS鼓励在“高后果地区”开展完整性管理评估。所谓高后果地区，包括人口中心、商业航运水道以及饮用水供给或者生态保护区等环境敏感区域。2002年《管道安全强化法》还要求，天然气管道企业必须每隔七年进行一次管道完全性再评估。

在地方各州的公用事业监管方面，美国各种独立管制委员会的独特监管模式值得借鉴，其传统也源远流长。美国NARUC（全国公用事业管理机构协会）前会长菲利普·琼斯曾在北京国际能源专家俱乐部的一次会议上介绍称，美国NARUC为非营利机构，且已有125年的历史。

目前美国50个州，加上哥伦比亚特区（华盛顿）都有自己独立的管制委员会。其中，电力行业50个，天然气行业50个；州以下的电力、天然气、煤气行业37个，电力合作组织23个。

公开资料显示，尽管各州的管制委员会权限各不相同，但这些委员会共有的特色在于，可以同时行使行政管理和行业监管职能——大多数委员会享有颁发执照、特许经营权、许可证的权力；并制定收费负率，必要时还能采用它认为需要采用的规则来起诉和处罚违规的公用事业企业。

因此，对油气管道安全监管而言，美国在联邦层面的OPS与各州层面NARUC的结合，使其在机构设置与监管体系建设上，较中国更容易落实安全监管。

央地利益冲突难解

中国油气储运监管的另一大痼疾，在于央企发展与地方经济利益的冲突。

中石油、中石化两大央企的地方输油处管理人员向《财经》记者抱怨，最令他们头疼的工作，就是处理管道占压与猖獗的打孔盗油。这两件事的根本原因，都在于油气储运与地方经济利益的潜在冲突。

中石化管道储运公司提供的数据显示，仅2014年，该公司统计的管道上占压物合计6480处，累计占压长度达到100公里，以山东、湖北境内管道占压最为严重。

6480处占压中，直接占压3011处，5米范围内占压2455处，5米范围之外但安全保护距离不足的1014处，其中不乏面积大、距离长的严重占压，如学校、幼儿园、养老院、居民点、集市、厂房等仍大面积占压管道。此外，河南、河北的占压也非常严重。

上述管理人员称，清理占压物或者改线绕城涉及土地纠纷，导致很多地方提出土地补偿要求，涉及资金数额巨大，令企业难以承受，因此较长时间内未能有效解决。

另一方面，东部原油管道也逐渐进入事故多发期。中国上世纪70年代至80年代建成的原油管道，经过30多年的运行，受材料、焊接、探伤技术滞后等多种因素制约，开始逐步进入事故多发期。

2014年以来，中石化通过强化企业自主巡护和重点区域加密巡线，打孔破坏案件较往年有所减少，但仍屡禁不绝。截至2014年7月31日，公司所辖管道被打孔9083次。其中，山东省共发生6273次，占总数的69％；河北1643次，占公司发案总数的18％。

山东潍坊市，是打孔盗油与管道占压的重灾区。潍坊市的地理位置十分重要，建有中石油管道储运分公司潍坊输油处以及中石化管道储运有限公司潍坊输油处。此处延伸出去的输油管线东至高密，西至临邑，途经淄博、东营等19个市县，包括中石化的东黄双线、东临双线、广齐线五条共776千米的长输管线。

管道如此密集，导致打孔盗油猖獗。今年1月至7月，中石化潍坊输油处共发现并抢修打孔盗油阀门199个，同时排查出39项因与市政管网交叉产生的隐患。

猖獗打孔盗油的诱因，在于地方经济发展的内在需求无法满足。

山东地方炼化企业，长期受制于油源不足，令当地政府头疼不已。山东省政府每年都积极争取国家增加该省原油计划指标，放开对地方炼厂加工进口原油的限制，给予该省每年1000万吨的原油非国营贸易进口资质。

自1999年《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》出台之后，地方炼厂非但未获得原油进口资质，连此前的原油进口也开始受限，需经过中石油和中石化的排产计划，方能拥有使用进口原油的权利。

中国目前仍然实行“原油配额制度”，即：在原油供给总量确定的基础上，由国家分配给各炼油单位原油供应指标。

分配原则是，首先保证规模大、效益高的炼油厂的生产供应，其次才考虑地方炼油厂。

“地方炼油产业发达，油源需求紧张，导致原油价格攀升。”山东省石油化学工业协会规划发展部主任乔法兴指出，原料受制约始终是山东地炼发展受制约的主要因素之一。

为提高开工率，山东地方炼厂想尽办法从各方收购原油，无形中为打孔盗油者提供了巨大市场。而部分地方官员从本地经济发展和财政收入考虑，对打孔盗油持放任态度，导致此类事件愈演愈烈。

同为打孔盗油重灾区的河南省，是全国石油天然气管道线路较长、较密集的省份之一，目前境内共有4000多公里的输油气管道。近年来，随着油气管线建设步伐的加快，储运安全维护难度日益加大。

中石油管道郑州输油气分公司管理人员称，部分管道在投产前就曾发现偷油孔和盗油阀。

中石化管道储运公司一位管理人员告诉《财经》记者，由于管道和储油罐所建之地只给当地带来风险，却不带来经济利益，致使部分地方政府对储运建设存在排斥情绪，导致地方政府应有的监管与协调、配合的缺位。

多年来，要求地方政府入股油气管道，从而实现地方经济与石油央企利益捆绑的呼声一直存在。

随着经济发展对油气需求的飞速上升，即使地方政府不参股，保障城市中星罗密布的管道安全，也已经成为关系地方经济发展、石油央企正常生产的共同利益。

今年7月，浙江省十二届人大常委会第十一次会议审议通过了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，重点规定了管道企业的主体责任和各级政府的监管职责，并对管道建设中的借地补偿和土地复垦作了明确规定。该《条例》将于今年10月1日正式实施。

曾参与该《条例》起草及征求意见工作的阳光时代律师事务所律师指出，《管道保护法》明确了市、县级以上管道保护的行政管理体制和职责分工，并对影响管道安全的特殊事项作出了行政许可与备案的规定，但相应的监管制度和监管职责普遍未在地方得到分解落实，各地方亟须针对油气管道的建设与保护作出更为细化的规定。