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在“依法治国”的基本方略被提出17年后，如何全面推进依法治国，已行至重要的历史关口。作为中共十八届三中全会之后中国又一次重要的政治会议，2014年10月20日至23日召开的四中全会，将决定其未来走向。

这次会议将审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在中共历史上，中央专题讨论依法治国的重大问题尚属首次。此前9月30日召开的中共中央政治局会议可谓预热。

会议称，全面推进依法治国，是要在中共领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成“五个体系”：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、形成完善的党内法规体系。

其途径和目标则是“三个依法”和“三个法治”：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”

“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”这16字出自十八大报告，被称作落实依法治国方略的新方针，与1978年十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”遥相对应。

30余年来，中国法制建设砥砺前行，从“刀制”（法制）跨向“水治”（法治），至1997年“依法治国”被确立为治国基本方略。成就来之不易，积弊亦伴之重重。当下，改革进入攻坚期和深水区，亟须深化政治体制改革之际，立法、执法、司法和守法既面临新的挑战，又面临新的际遇。以此背景和现实，可观是次四中全会深义。

中国政法大学法治政府研究院名誉院长、终身教授应松年称，中共十八大以来有关法治及推进国家治理体系和治理能力现代化的一些新提法，让“理论界日夜奔忙”。

“作为有历史意义的一次中央全会，在理念上就应有新的创新、突破。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。如何保障依宪治国、依宪执政对法治的走向十分重要。”中国政法大学原校长陈光中教授对《财经》记者说。

全国人大常委会法工委研究室原副主任郭道晖认为，依宪治国、依宪执政方能进入追求“实质法治”的阶段。他认为，与奉国家立法者权力至上的“形式法治”不同，“实质法治”偏重人民大众的权利和限制公权力的边界。

郭道晖认为，“法治国家”与“法治中国”有何区别，“法治国家”与“法治社会”是“一体建设”还是“同步建设”等，未见得人人清楚，值得推敲和研讨。

中国政法大学原校长江平教授认为，“法治中国”严格来说包括四个层面：一是法治国家，即整个国家应该依法来治理，包括司法权、军事权、立法权、执法权在内；二是法治政府，因为公权力最关键，要把公权力关在笼子里；三是法治社会，社会层面包括养老机构、教育等各方面也理应实行法治化；四是法治市场，市场经济应该是法治经济。

抛开法治理念的变迁，回到具体实践路径的“五个体系”，则须回答执政党应如何依宪治国、依宪执政的关键问题。

具体来说，如何改革共产党的领导方式和执政方式，正确处理党的政策和国家法律的关系？如何维护宪法法律权威，形成宪法监督机制？关于改革，如何运用法治思维推进改革，实现凡重大改革于法有据？至于法治政府建设，怎样划定公权力的边界？关于司法改革，怎样破除长期存在的司法行政化、地方化等问题？在目前高压强势反腐的态势下，反腐如何纳入法治化轨道，形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的制度反腐机制？这些成为三中全会之后，四中全会需要进一步落实和深化的重要议题。

对此，就如何加强宪法和法律实施、全国人民代表大会及其常委会和国家有关监督机关如何担负起宪法和法律监督职责、加强和改善党对政法工作的领导、如何把反腐败引向深入等内容，《财经》对话著名法学家、被称为“法治三老”之一的郭道晖，以及中国政法大学原校长陈光中、中国政法大学法治政府研究院名誉院长应松年。

依宪治国势在必行

《财经》：在庆祝全国人大成立60周年大会上，习近平重申坚持依法治国要坚持“依宪治国”“依宪执政”。如何理解当前依法治国和依宪治国、依宪执政的关系？

郭道晖：四中全会以全面推进依法治国为主题是顺势深化反腐和各项改革的必然要求。

1978年起恢复法治建设，提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是很大的进步，主要是针对“文革”时期没有法律、不讲法治、无法无天的反思。首先是有法，先不管法本身是良法还是劣法、恶法。1979年全国人大常委会法制委员会成立，当年全国人大颁布了七部基本法律。1983年全国人大出台《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》和《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》，采用溯及既往原则和从重从快的方针，十天的上诉期缩为三天，这有其历史作用，不过客观上侵犯了当事人的权利，违反了法律。

1997年确立“依法治国”后，一些地方官员将“依法治国”的对象——国家，仅仅理解为一个空间概念和政务事务范畴，片面理解为治理国家事务、行政事务和社会事务，由此从依法治国又依次推演为提出依法治省、市、县，最终是依法治人（民）。一些地方党政部门的法规规章和“红头文件”，为维护本地方本部门的特殊利益，不乏违宪侵权的非法之法。

我认为“依法治国”的核心是依法治权，此处“国”不是空间概念，而是国家机器、国家权力。习近平提出“把权力关进制度的笼子里”，就是指法律的笼子。依法治国更应是依法治权、依法治官。治国首在治吏。因此，习近平还提出“权为民所赋，权为民所用”。

宪法是“母法”，依法的前提和准据是依宪，将依法治国提升为“依宪治国”“依宪执政”势在必行。这表明中国开始进入追求“实质法治”的阶段，要追问立法、执法的主体是谁，法本身是否是良法，是否符合公平正义。经过30多年的改革开放，人民的维权意识、公民意识、权利意识有很大提高，不再满足于只讲守法，还要求法本身符合公平正义。司法机关更应维护公平正义。

立法保障公民权利

《财经》：新形势下，如何实现依宪治国、依宪执政？习近平强调加强宪法和法律实施，“五个体系”之一是法治实施体系。在制度建设上，应从何处切入？

郭道晖：依宪治国和依宪执政，主要是对执政党的要求。最根本的是，必须坚决贯彻1980年邓小平“改革党和国家领导制度”的讲话。它针对积弊，提出了政治改革的任务，改革党政不分、以党代政的体制；健全法制，改变权力过分集中；肃清封建主义影响，特别是专制特权思想和制度等。不过，这些改革至今未竟。

中国的法律体系虽“已经建成”，但并不完备，也不完善。如《宪法》第35条中涉及的有关公民政治权利与自由，《宪法》第41条公民有权批评、检举、控告国家机关及其工作人员的“监督权”等。但除国务院批准的《集会游行示威法实施条例》外，至今尚无相关立法。多是靠行政法规、规章甚至红头文件，而《立法法》规定涉及公民基本权利和自由的立法必须由全国人大或其常委会先制定法律。

第二，调整与规范党与国家权力的关系。今后改革首要的还是改革执政党的领导方式和执政方式。中共十六大报告曾提出“规范党委与人大的关系”，不过迄今并无相关规范制度。十八届三中全会强调“深化司法体制改革”，原有的政法委职能已不适应这一改革要求。

第三，宪法虽然提出违反宪法必须予以追究，但未建立违宪审查和追究的制度与机构。同时，清理不合适、过时的、违宪的、侵权的法律、法规、规章等，将来面临的是大量修法以适应当前需要。

陈光中：《宪法》规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，领导人多次强调“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动”，这当然包括执政党。规定很好，但需要制度落实。

严格执法必须由党带头，问题是新的历史条件下怎么完善和发展。十八大报告提到“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”，学者在讨论时曾提出能否加一个“法治型政党”，我也向中央有关部门提出了建议。

继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，就是在现有基础上进一步立、改、废。这样才能进一步完善社会主义法律体系。目前缺位的是民法典和行政程序法。民法典是宪法之下属于诸法之首。行政程序法是限制公共权力滥用、保障人权和公民基本权利与自由的一部重要法律，学界呼吁已久但还未纳入立法计划。

如何实施宪法监督

《财经》：此前提到，依法的前提和准据是依宪。“82宪法”实施至今已22年，经历四次修正，是否还有待完善？在实施宪法监督方面，有哪些建议？

郭道晖：虽然基于时势的局限，“82宪法”有些规定还有缺失，不完善之处有待修改，但当前首要问题还在于遵循、落实现行宪法的规定。宪法解释权很灵活，但基本上处于虚置状态。不是所有问题都必须通过修改宪法解决，我们还不懂得、不善于运用宪法解释。

对应前述问题，首先，立法保障宪法已确认的公民权利和自由，用具体制度保障落实。其次，建立违宪责任追究制度。对此，理论界曾提出多种方案。一是，由最高法院承担违宪审查的职能，鉴于目前的司法权威和公信力现实，我认为此议尚难行。二是，在全国人大及其常委会之下设立宪法监督委员会。我认为这等于自行裁判，从法理上也说不通，必须高于人大或者与人大平权。一个可行的方案是由相对超脱的政协承担违宪审查，当然这也不可能马上实现。渐进方案是先将政协参政议政和监督权力上升为程序性的权力，即享有对人大的提案权、质询权，最后赋予政协违宪审查权。

陈光中：宪法规定总体比较抽象原则，明确了国体、政体、道路和公民的基本权利与自由，这些相当重要。怎么保障宪法实施，是这次四中全会的一个看点，重要的是完善宪法，更加明确地将“公权力关进制度的笼子”，用具体制度尊重和保障人权。

如何完善和修改宪法，要按照科学立法、民主立法的精神进行。“54宪法”草案提前三个月在报纸全文公布，可以说是全民讨论、全民宪法，当时的情景我记忆犹新。1997年和2004年修宪，我作为学者参加了专家座谈会，均是一定范围内征求意见，最终提交给人大审议的修正案草案，专家都难以提前看到全文，更不要说普通老百姓了。

宪法事关每个公民的权利与义务，更应公开征求、听取各方意见，正如习近平所说，保障人民依法直接行使民主权利,“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。

进一步保障宪法实施，应改变宪法实施的监督机制和具体制度还不健全的现状。我主张在人大机构中增设宪法监督委员会。

改革党的领导和执政方式

《财经》：“82宪法”修改了“75宪法”中的表述——全国人大是“在中国共产党领导下的”最高权力机关，删掉了定语，明确任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。在深化政治体制改革之际，如何改革党的领导方式和执政方式？

郭道晖：1986年邓小平就政治体制改革发表了一系列指示，强调党政分开。“改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关之间的关系”，并且逐步走向制度化。这些改革长期被搁置，这还是今后首要改革的重点。2013年8月，中共首次集中清理党内法规，引起了广泛关注。

陈光中：虽然现在实质上已经废除了干部领导职务终身制，但还应以法律的形式规定下来。我认为，涉及国家领导人产生的规定，应该更加法治化和规范化。比如，宪法和党章应明文限定各级党政领导，特别是主要领导的任职年限和年龄限制，以防止滥用权力。

民主集中制在实践中集中有余、民主不足，尚待完善，这也是限制主要领导权力的一个重要措施。我还建议，建立对领导人的民意调查制度，或者就某一项有争议的工作，调查满意度如何。在方法上，要确保民意调查的可信度。民意调查的结果可就具体情况选择在领导层内部公开或在一定范围公开。民意调查制度是人民大众监督党政领导的一项可行的好办法。

《财经》：调整和规范执政党与国家权力的关系，其中之一是理顺党与人大的关系，应如何调整和规范？

郭道晖：制定“82宪法”时，我在全国人大法工委工作亲身与闻，去各组听取意见整理简报。当时就有“党大还是法大”的争论。一些人还存在把“领导”误认为等同管辖、管制的陈旧思维。在有些地方和有些干部中，还存在党委凌驾一切、包办一切的习惯思维。

中共十六大报告提到规范党委与人大的关系。十六届四中全会提出，加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。

不过，党和人大到底是什么关系，党如何领导人大的立法工作都有待明确。目前人大的权力、权威还未完全到位，对人大制度的理解和人大会议制度设置存在缺陷，人民的意志还不能通过人大得到充分表达和实现，都亟待改革。

陈光中:我认为，党如何领导人大的立法也需要认真研究。对宪法的立法工作肯定要由党领导，重要法律的立、改、废的计划和重要法律的重大分歧要报中央，这也是传统。1996年刑诉法修改时，涉及收容教养方面的内容就报到中央批准。但党不能管得太多，重大问题的把关、协调要规范化，总的方向是放权，支持和保证各方独立行使职权。

人大制度亟待加强和完善。“一府两院”受人大监督，但目前人大代表的人员构成中，政府官员（特别是行政官员和两院负责人）、党员的比例很大，这不是变成了自我监督？人大代表的人员结构和代表比例都要做适当调整。

另外，人大要加强对政府的监督，重大事项和紧急事项都要经过人大或其常委会通过。必要时，人大常委会要召开紧急会议审查批准政府的紧急决策。

司改与反腐下一步

《财经》：结合正在进行的司法改革，对于调整和规范党与司法机关的关系有何建议？政法委的职能如何调整？

郭道晖：“82宪法”将司法独立表述为“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，这是列举式、排除式的表述，针对的是“文革”时期的相关情形。我认为，“54宪法”的表述更清楚明了：“人民法院独立审判，只服从法律。”

在理顺党与司法的关系中，对政法委的改革有两种途径，取消或者改换职能，前者目前还不可能。我建议，在中央和省级设立法治领导小组。中央法治领导小组作为中央依法治国建设社会主义法治国家的智囊团，对怎样建立法治中国、解决什么问题、路线图怎么设计，提供方案供中央参考。另外，其工作还包括推进司法改革，监督和排除各级党委干涉或干扰司法，指导、支持和监督行政机关依法行政。

陈光中：“确保依法独立公正行使审判权检察权”写进了十八届三中全会的《决定》，这是值得肯定的。但还有一个重要内容没有写入，即“加强和改善党对司法工作的领导”。重点是改善，我希望四中全会应有所突破，能遵循司法规律规范此问题。

在这个问题上，首先是党如何领导。司法改革应当去地方化，去地方化的一个关键问题是正确处理地方党委与司法的关系。

党委政法委不宜直接干预、协调个案在理论上已是共识，多个典型的冤假错案是协调出来的。事实证明，联合办案、协调办案不符合司法规律。政法委的职权之一是协调个案，这个职能迟早要去掉。但是，在现阶段对一些重大案件中央完全不管也不现实。

十八届三中全会提出深化司法体制改革，推动省以下法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，都有一定难度并需要通过试点加以落实。另外，司法是中央事权，司法经费应由中央统一拨款，但现在根据国家实际采取的是分步走的做法，我认为中央应当有一定比例的财政投入，并逐步加大投入比例。

应松年：确保司法不受干扰，应摆脱权力干预、人情干预、金钱干预。在摆脱权力干扰上，正在进行省以下司法人财物的统一管理。财权是一方面，我更担忧人事权的管理。

新一轮司改提出建立法官、检察官遴选委员会。遴选委员会下设哪里、人选问题，都很复杂，如何保障遴选委员会的超脱使其不受干扰比较困难。

《财经》：目前反腐可谓高压态势，反腐如何制度化、法治化？

郭道晖：十八大以来，依托新一届中央和中央纪委，反腐势头强大。反腐要依靠法律制度，“双规”在一定时期内还将存在，亟须进行规范。依法治党的问题，在过去也存在争论。党务工作应当党内治理，但涉及公民基本权利的应由法律进行规定。目前还是单轨制的反腐，形成“不能腐、不敢腐、不想腐”的长效反腐机制，需借助社会力量。

反腐在运用党政权力外，还应同时动员社会力量，包括公民、媒体、社会组织在内的社会权力，有时比国家权力还要有效。

陈光中：目前对腐败雷厉风行的打击，已初见成效，但离不能腐、不想腐的长效机制还有相当距离。财产公开申报、对裸官的治理等都需要制度化。推进依法治国，就应该明确写入财产公开申报，这次四中全会除了理念创新，还要有具体制度落实，把此前时机不成熟的一些举措写入，才能有血有肉。

改革反腐体制需要进行顶层设计，纪检部门的办案应从体系到方法更加法治化。我建议可以设立国家反腐委员会，合并纪委、检察院反贪的部分职能，对“双规”进行改革，其职权是查办省部级以上高级官员贪腐案件，省级以下领导干部的贪腐案件还由检察院查办。

依法行政的关键

《财经》：“三个依法”中，依法行政的基本要求是职权法定、法律保留、权责统一等，这就涉及党与政府的关系。如何进一步明确责任主体和权力运行的流程，建设法治政府？

应松年：建设法治政府应与国家治理现代化相结合。从管理到治理，就行政治理主体而言，意味着从单一的行政机关管理发展到党领导下的社会组织和公众的共同参与。目前，公共行政主体的法律规制需完善。

依法行政首先是职权法定，需要尽快完善行政组织法，这是机构和职权设定或调整的法律依据。中央政府有《国务院组织法》，但亟待修改。部门组织法还停留在三定规定阶段。1982年以来，国家曾几次试图制定部门组织法，我也参与了几次讨论但至今未果。规范国务院各部门内部的机构设置、权限分配、定额、结构及比例等，是一项基本的规则但却长期缺失。举最简单的例子，我们经常看到一个处室3个处长1个兵，即是这方面的问题。地方政府组织法则停留在比较笼统的阶段，法律规范过于粗疏，其规范作用就会削弱。

同时，中央与地方的事权划分也有待制定中央和地方关系法进行规范，明确哪些权力分属中央与地方，哪些需要共管，共管的中央如何监督。

社会组织的法律规制在现代公共治理语境下更显急迫。正在讨论修改的《行政诉讼法》，就存在一个争议点——哪些社会组织可以成为被告。目前存在的问题是，法律规定了可诉和不能诉的范围，中间地带怎么解决？这与宪法的问题类似，宪法虽然规定全国人大常委会可撤销同宪法、法律抵触的行政法规、地方性法规等，但全国人大常委会的备案审查室运转如何？60余年来，全国人大常委会又废止了哪些法规呢？

最近各地都在强调权力清单问题，部门有哪些权力，依据应该是部门组织法的设定，以及根据组织法的设定再由单行法律具体规定的清单，这是权力行使是否合法的依据。当然，在此基础上，还有是否合理、适当的问题。权力清单梳理后，第一个程序就是向社会公开听取公众意见。

郭道晖：目前正在修订的《立法法》，拟扩大地方立法规的权力，将重新调整中央和地方的关系。现在立法中的一个很大问题是以法谋私，谋本部门、本地方利益甚至个人之私，这在一些地方的红头文件中很常见。

因此，是否可以一下子放开地方立法的权力，如何进行立法监督，都值得研究。“泛立法”泛滥，终将侵犯法律的权威和老百姓的利益。

《财经》：目前矛盾突发、涉诉信访形势严峻下，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”是一个难题？

应松年：中国提出向治理能力现代化转变，从这个角度，服务型政府应该包括治理能力从管理向服务转变，从运用处罚等刚性手段转变为更多运用教育、引导等柔性手段。

在治理能力方面，目前缺失行政程序法。行政程序法将保证行政机关的行为能达到公正、公开、参与、效率的要求，这是建设法治政府的应有之义。

程序是建设法治政府不可或缺的法律规制手段，内容包括重大行政决策、信息公开等实施程序。重大事项听取专家和老百姓意见，事前减少矛盾避免纠纷，保障科学决策。目前，全国已有十个以上的地方制定了行政程序规定，取得了丰富的经验，制定行政程序法的时机已成熟，希望能早点提上日程。

化解矛盾、维护稳定，解决涉诉信访的问题，需要完善行政纠纷解决机制。行政纠纷的产生，与制度本身的某些缺陷或者执行者的违法执行有关。这里有三道防线，首先是在基层设置纠纷解决机制，如果不服申请行政复议，再不服提起行政诉讼。法院是最后一道防线，在法治轨道内解决行政纠纷。

本刊记者张玉学对此文亦有贡献

资料

“依法治国”脉络与当下司法改革

1997年9月12日，中共十五大报告明确提出，实行依法治国，建设社会主义法治国家。

1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，增加“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

2002年11月，十六大报告把“依法治国”作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标，同时强调：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”

2007年6月25日，胡锦涛在中央党校发表讲话时强调：“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义。”

十七大报告以科学发展观为统领，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。

十八大报告提出“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，其关于“依法治国”的论述和要求，重点集中在两个字上：“全”和“快”。

2012年12月4日，习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话，强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，要健全违宪监督机制和程序，坚决纠正违法违宪行为”。重申“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”。

十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“推进法治中国建设”单列进行专题论述。

2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等三个关于司法改革的文件。框架意见决定，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理这四项重大改革事项，选取上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省市先行试点，为全面推进司改积累经验。其中，上海率先公布了已获中央通过的司改方案。

2014年7月9日，最高法院通报了《人民法院第四个五年改革纲要（2014年-2018年）》的总体思路和主要内容，重点是八个方面的核心内容：深化法院人事管理改革、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、健全审判权力运行机制、加大人权司法保障力度、进一步深化司法公开、明确四级法院职能定位、健全司法行政事务保障机制以及推进涉法涉诉信访改革。

2014年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表讲话称，坚持和完善人民代表大会制度，必须全面推进依法治国。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。习近平表示，宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

至此，推进“依法治国”成为涉及各领域、各方面的一项政治任务。2014年10月20日至23日，十八届四中全会上，“依法治国”成为会议主题。

本刊记者 张玉学 整理