中共十八届三中全会将国家“治理能力”与“治理体系”相提并论，是治理理论与实践的一大亮点。
一个国家的治理体系不是人为设计的，而是不断演化的。即便设计出“完满无缺”的治理体系，如果没有很好的治理能力去实施，也是枉然。这一点从战后一些被殖民国家独立后，其国家从领导人雄心勃勃的建国纲领、国际组织在拉美和非洲国家的发展实践，以及上世纪90年代东欧国家的转型受挫，都可以得到有力印证。
对于中国这样一个有着悠久治理历史，同时又经历过苏式计划经济、正在转型与改革的大国来讲，治理能力的挑战与治理体系探索之艰辛，是不言而喻的。
探讨国家能力的文献大多从马克思·韦伯（Max Weber）的逻辑出发。按照韦伯给出的国家定义，“它由许多为国家领导层（行政权威）所领导和协调的机构组成，拥有在特定疆域内制定和执行对所有民众有约束力的规则的能力或权威，同时也是其他社会组织制定规则的限制因素”。
但是，真实的状况与韦伯的理想国家差别是如此之大。正如著名发展学家米格达尔所观察到的：“所有国家在某些时刻，或在面对某些群体时，或在某些问题上能力有限……国家能力的缺乏——包括征税能力和规制个人行为的能力，对亚非拉国家的领导人来说，尤其突出。”因此，他提出，关键问题在于是否具备国家能力——国家领导人运用国家机构让人民去做领导人希望他们做的事情的能力。
何为国家基础性权力
在关于国家能力的讨论中，“国家基础性权力”是一个非常重要、也是容易产生歧义的概念。它由美国社会学家迈克尔·曼(Michael Mann)在他的名著《社会权力的来源》中首次提出，并被政治学界、社会学界和经济学界广泛使用。
“国家基础性权力”的英文表述为state infrastructural power，按照字面直译，应为“国家权力的基础设施”，这似乎更符合它的真实含义。在我们看来，一个社会不仅需要有道路、公用设施等物质性基础设施，更需要有关于权力等的制度性基础设施。可以说，一个国家的治理能力，主要体现为它提供制度性基础设施的能力。
由于此概念的极端重要性，而且经常被误用或选择性使用，笔者从迈克尔·曼厚厚的大部头著作中，查找到他关于基础性权力的原始表述，将其要点归纳如下：其一，是“一个中央集权国家的控制能力”。指“一个中央政府渗入其疆域以及在逻辑上实施决策的制度化能力”。其二，“将国家确定为一系列中心的、放射的制度，并以此贯穿其地域。它通过国家基础来协调社会生活。” 其三，“使得市民社会的政党能控制国家。增强了的基础权力并不一定增强或减少个别的、专制的权力，然而，行之有效的基础权力确实会增强集体性国家权力。因为社会生活在此时越来越通过国家制度来协调，这样，基础权力将越来越建构社会生活”。其四，“增强了国家和地缘政治的集体权力，而以牺牲地方—区域的以及超民族的集体权力为代价，同时，却留下了谁控制基础权力这类分配上的问题。”
从迈克尔·曼的国家基础性权力表述，可以做进一步的强调：
首先，国家基础性权力有别于国家专制性权力。专制性权力是一种惩戒的能力；而基础性权力则是指国家实施的一系列控制疆域及管束社会关系的制度，是实施监督和获得信息的能力。迈克尔·曼对这两种权力做出了区分：封建主义国家专制及基础权力都很小，因为它只在自己的私人领域有一定的自主性，在社会领域几乎没有权力；中世纪的国王在国家内可以为所欲为，但在社会以外却力不从心；罗马帝国、中华帝国和欧洲绝对主义王权拥有断然的专制权力，而少有基础权力；现代西方自由—官僚政治国家拥有广大的基础结构，且这一基础结构在很大程度上要么被资本家、要么被民主化程序及步骤所控制；现代威权主义国家同时拥有专制权力和实质性的基础结构。因此，在应用韦伯的国家概念来讨论基础设施权力时，一定要非常明确地将其与专制性权力概念区分开来。
其次，国家基础性权力是国家权力抵达、实施控制和规制社会关系的程度。绝不能简单将其等同于中央权力集中的程度。它一方面强调中央集权国家的控制能力，另一方面更重视依靠基础制度协调社会生活的能力。为了论述国家基础性权力的功能，迈克尔·曼将韦伯的国家定义拆分成三个层次：政治权力是基础层次，指对所辖疆域的基本权力，通过运用武力来保护，它早于国家作为一种制度的起源；国家是在历史长河中形成的对暴力的合法垄断，并成为政治权力的一个层次；现代国家则在这些层次中增加了官僚机构，它是对疆域管理时行使合法垄断暴力的行政方式。在这里，基础性权力是指国家的官僚系统能够抵达并实施控制及规制社会关系的方面。
其三，国家基础性权力是中央与代为行使控制地方的机构之间的相互关系。国家由一个中央精英体系与由各种纵横交错的权力网络建立的社会所组成。在任一规模的国家，国家精英都不可能实施从中央到地方的直接控制，它必须依赖于代理机构来代表其在所管辖疆域执行政策、寻求控制以及规制社会关系。国家基础性权力是国家精英与渗透到地方社区的控制制度，以及它们所抵达的社会之间的一系列相互关系。
国家能力的分析方法
也许是由于迈克尔·曼本身没有给出严格定义的缘故，也许是学者们本身就只想各取所需，不同的学者在运用国家基础性权力概念时，内涵和方法差异极大。H·索菲尔（Hillel Soifer）于2008年发表《国家基础性权力: 概念化与衡量方法》一文中，归纳了衡量国家基础性权力的三种方法。
第一种是国家能力方法，即视国家的基础性权力为中央国家所特有，强调其利用权力对资源的处置或控制能力。这一方法着力于评估国家在实施对社会和疆域的控制时处置的资源,这些资源可用于构建放射状的制度以允许国家去实施对社会的控制,它们可能是金融资源，也可能是控制和规制社会的警察、士兵和收税人员。
第二种是国家权重方法，即强调国家权力对社会事实上的控制和规范程度，着重权力对社会的效应。支持这一观点的学者强调了将能力与权力两者归并合一的危险，猛烈抨击了上面的国家能力方法。他们担心，片面强调国家权力的增强，可能会让人民出局。基于此，他们更加关注国家权力应如何受限制以及其他行动者如何被建构,更加关注国家如何被社会规范。
第三种是地方变异方法,即着重于国家在对其疆域实施控制时地方产生的变异,集中考察国家能力在空间和社会的变化。这一方法集中于一个国家在疆域内实施控制的能力变化。它是上述两种方法的折中,旨在维持权力是基于国家能力的观点,而不是根据其效应来衡量国家权力。这一方法正视国家的能力在地方变异非常大的现实，即国家在其疆域内的权力不是同质的，其抵达程度在疆域和社会行动者层面是不平衡的。因此，学者们根据国家制度在疆域和规制社会关系的抵达程度来分析国家基础性权力。这一方法可以识别国家在地理区域上实施权力的大小，许多研究就根据国家制度在疆域的控制范围来推测叛乱的可能性。
在中国国内关于治理能力的讨论中，王绍光教授是少数几个在理论上做出努力的学者。他沿袭迈克尔·曼将国家权力分为“国家专断性权力”和“国家基础性权力”的做法，将“基础性国家能力”概括为八项，即：强制能力，国家可以合法地垄断暴力，可以合法地使用强制力；汲取能力，国家有能力从社会汲取经济产出的一部分，作为国家机器运作的资源基础；濡化能力，形成广泛接受的认同感和价值观；认证能力，在数据与人或物之间建立一一对应的关系；规管能力，规管人们的外部行为，通过改变个人和团体的行为，使他们的行为符合国家制定的规则；统领能力，各级国家机构与国家工作人员为了履行各项国家职能，必须有高效清廉的公务人员来实施；再分配能力，国家在不同社会集团之间，对稀缺资源的权威性调配;吸纳和整合能力,建立一套机制，使政府能力将所有政治化的社会势力纳入制度化的参与渠道,以及政府应建立制度，对不同社会群体表达出来的各种政策偏好加以整合。
按照以上引证，王绍光的观点更近似于索菲尔归纳的关于国家基础性权力的第一种方法，相比他更早期的观点，在中央国家权力的程度上更加全面与强化。
从国际学术界来看，这种潮流在彼得·埃文斯、西达·斯考克波等“找回国家”的努力中也得到体现。但是，正如米格达尔所批评的：“现有理论过于相信顶层人物的权力，同时它们过于倾向于国家中心论。对于第三世界国家而言，采用国家中心论的路径犯了类似于只关注捕鼠器的设计而不了解老鼠的实际情况的错误。” “过于注重配菜的过程，忽视了去尝尝菜的味道。想当然地认为国家制度层面的行为将如实反映到个体公民层次。”
强化中央政府权力确实有很强的吸引力，但是，我们必须更加关注国家是如何改变社会的，以及国家政策是如何在地方和社会被扭曲而偏离初衷的，这样才能找到加强国家治理能力的有效路径。
如果一定要给出一个国家基础性权力的内涵，笔者认为米格达尔对国家能力的划分更符合发展中国家的实际。他将国家能力划分为四种，即渗入社会、调节社会关系、提取资源以及以特定方式配置或运用资源的能力。然而，正如他所忧虑的，在第三世界，就渗透能力而言，许多国家显示了强大的能力，然而当转向国家能力的其余几个方面时，往往力不从心。在这些社会里，国家是一个可怕的存在物，却在让其民众按其政策制定者的意愿行事时一筹莫展。国家正如投入小池塘的巨石，他们在池塘的每个角落都泛起了涟漪，却抓不住一条小鱼。
作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员,现为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者
