农村集体产权制度改革是对农村生产关系的重大变革，事关农村经济发展和社会稳定大局。党的十八届三中全会《决定》提出，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，这是对农村集体产权制度改革的新要求、新部署。

目前，各界对农村集体产权制度改革的认识还不统一，各地对改革的诉求也不一致，这就需要深入研究改革若干重大问题，从理论上和实践中寻求答案。

产权制度改革的意义

从宏观全局层面看，新形势下推进农村集体产权制度改革具有深远意义：一是实现城乡要素平等交换的重要基础。健全城乡发展一体化体制机制，关键是推进城乡要素平等交换，使市场在资源配置中起决定性作用。农村集体各类要素平等参与市场交换，前提是产权清晰、权能完整。改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，完善集体产权权能，是促进农村集体产权自由流动、优化组合，真正实现城乡要素平等交换的制度基础。

二是完善农村基本经济制度的重要举措。农村集体所有制是公有制经济的重要组成部分，是中国特色社会主义的重要制度基础。巩固和完善农村基本经济制度，关键是发展壮大集体经济，实现农民共同富裕。改革农村集体产权制度，建立符合市场经济规律的集体资产运营治理机制，切实提高农村集体资产的管理水平和运营效率，是增强集体经济实力，发挥集体经济带动力和影响力的制度选择。

三是增加农民财产性收益的重要前提。让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，不断增加财产性收入，关键是要赋予农民更多财产权利。改革农村集体产权制度，界定集体经济组织成员身份，在明确集体资产范围和归属的基础上，将土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权确权到户，是赋予农民更多财产权利的制度前提。

四是巩固党在农村执政基础的重要保障。实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益是党在农村全部工作的出发点和落脚点，关键要在经济上维护农民的物质利益，政治上维护农民的民主权利。改革农村集体产权制度，使农民真正成为集体资产的主人，行使民主管理、民主决策、民主监督的权利，是促进农村和谐稳定，巩固党在农村执政基础的制度保障。

从微观主体层面看，深化农村集体产权制度改革具有更为现实的作用：对农民而言，农村集体产权制度改革不仅可以保障其对耕地、草地、林地等拥有最基本的承包经营权，还可以赋予其集体收益分配权等更多财产权利，增加农民在集体资产经营中的收益份额。截至2013年底，全国完成产权制度改革的村累计股金分红924.1亿元，其中当年分红201.3亿元，股东人均分红525元；完成产权制度改革的组累计股金分红639.1亿元，当年股金分红90.2亿元，股东人均分红1637元。

对集体而言，农村集体产权制度改革可以促进集体资产保值增值，增强集体经济组织的服务功能。在“有家底”的发达地区，改革有利于健全集体资产经营管理机制，管好用好集体资产，避免因管理不民主、监督不到位导致的“内部人控制”问题；在“家底薄”的欠发达地区，改革也有利于稳定资产所有权、放活经营权、转变经营方式，夯实集体经济“家底”，发挥集体经济组织对农民生产经营的服务功能，推进社会主义新农村建设。

对政府而言，农村集体产权制度改革可以健全乡村治理结构，维护农村社会稳定。完善的乡村治理结构应当包括基层党组织、村民自治组织和集体经济组织，这“三驾马车”共同构成了党在农村的执政基础。目前，农村基层党组织和村民自治组织是健全的，而作为集体资产管理主体的集体经济组织却是缺位的，建设和发展滞后直接导致农村集体资产管理问题突出。据国家信访局统计，2013年反映村集体资产管理问题的来信已占到农村农业类来信总数的23％。通过改革建立集体经济组织，能够补齐农村集体资产管理主体缺位的短板，维护农村社会的和谐稳定。

目标与原则

党的十八届三中全会《决定》提出，健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，这16个字是中央对现代产权制度的总体要求，也是农村集体产权制度改革的总体目标。

就农村集体产权制度而言，“归属清晰”主要指成员身份要清楚，通过成员身份界定，明确农村集体资产的产权归谁所有；“权责明确”主要指权利义务要对等，根据权责利相统一的原则，合理确定农村集体经济组织成员的权利和责任；“保护严格”主要指要着眼相关法律法规建设，依法保护农村集体经济组织及其成员的合法财产权益；“流转顺畅”主要指产权流转要有多种形式的市场交易平台，通过制定交易规则，规范交易程序，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

农村集体产权制度改革的具体目标则是在市场经济体制下，探索集体经济的有效实现形式，推动农村集体产权股份化、实体化、市场化。其中，股份化是指通过股份量化的形式，明晰集体资产产权归属，建立集体资产与农民之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益连接机制，保障农民集体经济组织成员权利。实体化是指建立适应城乡发展一体化的农村集体经济管理体制和运营分配机制，使农村集体经济组织真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理的市场主体。市场化是指建立农村产权流转交易市场，推动农村集体产权进入市场公开交易，实现生产要素的优化组合，体现集体资产的市场价值。

相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革，农村集体产权制度改革具有一定的特殊性。这种特殊性主要表现在三方面：

一是涉及面广。农村集体产权制度改革的对象不仅包括农村集体经济组织所有的资金、资产，还包括集体资源；改革的范围不仅涉及发达地区、东部沿海地区、城市郊区，还涉及广大农区。

二是情况复杂。目前，全国各地集体经济发展水平差异很大，东中西部地区农村集体经济组织账面资产差别明显。截至2013年底，全国农村集体经济组织账面资产（不含土地等资源性资产）总额2.4万亿元，村均408.4万元，其中东部地区村级集体经济组织账面资产总额为18246.5亿元，占全国的76.1％，村均达744.7万元，中部地区资产总额占全国的16.9％，村均196.4万元，而西部地区仅占全国的7％，村均仅123.6万元。实践中，部分城郊结合部和沿海发达地区农村账面资产数以亿计，如广东省东莞市虎门镇镇口村资产总额超过1.7亿元，浙江省宁波市江东区惊驾村资产总额更是高达4.3亿元，这些村的改革需求十分强烈，已经到了“非改不可”的程度；而更广大的中西部地区空壳村、负债村比比皆是，这些村账面资产不多，土地升值空间也不大，因此改革动力相对不足。

三是认识不统一。当前农村土地制度改革的方向是在稳定集体土地所有制、家庭经营基础地位和承包关系长久不变的基础上，引导土地承包经营权有序流转、发展农业适度规模经营；农业经营制度改革的方向是构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。这两项改革目标清晰，认识统一。与它们相比，农村集体产权制度改革的方向目标呈现多元化，对于改革的组织载体、成员界定、股权权能、产权流转等问题的争议分歧较大，对于农村集体经济的实现形式也没有比较一致的认识和看法。

特殊性决定了农村集体产权制度改革的复杂性和艰巨性，这就需要在推进改革中坚持四项基本原则：一要坚持以市场化为导向，充分遵循市场规律，确保市场在资源配置中起决定性作用；二要坚持公开、公平、公正和民主自愿，充分尊重农民群众的创造与选择，确保改革经得起历史的考验；三要坚持制度设计优先、统筹兼顾，处理好加强顶层设计与摸着石头过河的关系，建立健全相关制度，允许在关键环节先行先试；四要坚持因地制宜、循序渐进，综合考虑各地经济发展水平和实际情况，分阶段分区域分步骤地推进改革。

亟待明确的问题

经过多年的实践与探索，农村集体产权制度改革取得了积极进展，但由于现行法律、政策等制度性约束，各地在推进改革过程中仍然面临一些亟待明确的问题，需要重点研究解决。

（一）农村集体产权制度改革的范围。农村集体产权制度改革的范围应当是农村集体经济组织所有的全部资产，包括各类流动资产、农业资产、长期资产、固定资产，集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产。农村集体所有的土地作为农村集体经济组织最主要的资产，应当纳入改革的范围，惟其如此，才是完整意义上的农村集体产权制度改革。总之，农村集体产权制度改革务必要保持集体资产的完整性，促进发展壮大集体经济。

（二）农村集体产权制度改革的重点。农村集体产权制度改革要区分不同地区的资产状况、成员构成和经济发展水平，分类指导，有序推进。对于广大农区，特别是中西部地区，要有足够的历史耐心，当前的改革重点应是通过“确权赋能”，加强土地制度改革，抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证，慎重稳妥地开展集体建设用地、农民宅基地管理制度改革，同时加强集体财务管理。对于经济发达地区，特别是集体经营性资产数量庞大的地方，改革重点应是通过股份量化，推进集体经营性资产股份合作制改革，赋予集体经济组织市场主体地位，建立现代经营管理制度，使农民按股分享集体资产权益。同时，承包地少的地方可以按照“确股确权不确地”的方式确权，并把集体建设用地纳入改革范畴。对于已经撤村建居并完全纳入城镇公共服务体系的集体经济组织，改革重点应是在股份合作制改革的基础上，探索改革后的集体经济组织作为出资人组建项目公司，进行市场化运作，提高集体资产运营效率。

（三）农村集体产权制度改革的组织载体。从“三级所有、队为基础”延续而来的农村集体所有制关系，决定了农村集体资产在组、村、乡（镇）级集体经济组织中都有分布。因此，农村集体产权制度改革不能打破原集体经济组织的界限，应按照集体产权归属和会计核算单位，分别在不同层级开展改革，可以是村级或组级，也可以是乡（镇）级。没有集体经济组织的地方，应在村民自治组织范围内进行改革。已经纳入城镇建设规划并完成撤村建居的地方，应在原集体经济组织范围内进行改革。已经进行村组合并的地方，应分别在合并前各集体经济组织范围内进行改革。

（四）农村集体经济组织的成员身份界定。农村集体经济组织成员身份界定涉及广大农民的切身利益，应在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的基础上，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由农村集体经济组织全体成员民主决定。此外，还要妥善处理好特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。有条件的地方也可以结合本地实际，制定相关地方性法规、政府规章或规范性文件。

（五）农村集体资产股权的设置与权能。集体股的去留是农村集体资产股权设置的难点，股权设置应以个人股为主，是否设置集体股，归根结底要尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定，此外，集体经济组织还可以探索设置募集股、风险责任股等其他股权类型。赋予集体资产股权更加充分的权能也是农村集体产权制度改革的一项重要内容，应按照十八届三中全会要求，通过开展改革试点，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押担保、继承权。试点地区应根据实际情况，有所侧重，分步开展试点。要全面开展赋予农民对集体资产股份占有权和收益权试点，建立健全集体资产股权登记管理、台账管理和收益分配制度，探索改革后农民集体资产股份收益分红的有关税收政策；选择具备条件的地方开展赋予农民对集体资产股份有偿退出权和继承权试点，探索集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，探索具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的具体办法；审慎开展赋予农民对集体资产股份抵押担保权试点，探索贷款人不能偿还到期贷款时，集体资产股份作为抵押担保物处置的具体途径。

（六）农村集体产权流转交易市场的建设。建立农村集体产权交易市场，要根据不同的产权要素性质和流转范围，确定市场建立的地点和服务的范围，没有必要遍地开花。农村集体产权流转交易市场的建设重点应是健全交易规则，明确交易品种，拓展服务功能，完善运行机制，保障农村集体产权流转交易公开、公正、规范运行。虽然农村集体产权制度改革的最终目标是实现集体产权的流畅运转，但现阶段集体产权流转还要因地制宜，稳妥开展。

（七）农村集体经济组织与村两委的关系。理顺农村集体经济组织与村两委的关系，重点是探索推进农村基层组织的政治职能、公共服务职能和经济职能相分离。村级党组织要发挥好领导核心作用，领导和支持各类基层组织依法行使职权；村民自治组织要依法开展群众自治，搞好社区自治、社区管理和公共服务；集体经济组织要负责集体资产运营和管理，发展壮大集体经济，增加集体收益分配。现阶段应从实际出发，因地制宜维护集体经济组织独立进行经济活动的自主权，在明晰各自产权和职责的基础上，集体经济组织可以与村级党组织、村民自治组织实行人员交叉任职，有条件的地方也可以推进政经分设。

以创新意识推动政策出台

农村集体产权制度改革是一项前无古人的改革实践，目前全国只有2.8万个村和5万个村民小组完成改革。相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革等制度创新，农村集体产权制度改革既没有清晰可辨的路径选择，也没有可资借鉴的国际经验，是典型的“摸着石头过河”，这就要求在推动出台相关政策时，要树立改革创新意识，加强政策需求研判，提出切实可行的政策措施。

（一）登记政策。农村集体经济组织作为法定的集体产权代表主体，与企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于完全不同的组织类型，需要通过立法创设其法人地位。在目前出台相关法律法规有难度的情况下，可以借鉴广东、浙江等地的实践做法，采用政府发放组织证明书的方式解决其身份地位问题，这也不失为一个有效的过渡办法。组织证明书主要记载集体经济组织的名称、地址、主要负责人、经营范围、资产等内容，集体经济组织可据此申办组织机构代码证、开立银行账户、申领票据、订立合同等，开展生产经营活动，获得市场主体地位。

（二）税费政策。目前，农村集体经济组织登记为企业法人后面临着税费负担过重的问题，在日常生产经营中，要缴纳房产税、营业税、所得税等多项税费，综合税负超过30％，在办理集体资产权属变更登记时，要缴纳超过资产总额13％的变更费用。此外，一些地方农民的集体资产股份分红收益还要缴纳20％的个人所得税。畸重的税负不仅增加了集体经济组织的运营成本，也减少了集体经济组织成员的财产性收入，为支持集体经济组织的改革发展，需要制定有区别的税费优惠政策。对于改革后的集体经济组织，可以考虑免除其在改革中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费，对承担农村社会公共服务的集体经济组织暂免征收企业所得税。对于改革后农民按资产量化份额获得的红利收益，应当免征个人所得税，实践中，上海市地方税务局也拟于近期向国家税务总局申报在闵行区改革试验期间实行对农民集体资产股份收益暂缓征收个人所得税的政策。为真正体现城乡平等，对于城乡一体化水平较高的地区，特别是公共服务已经全覆盖的地区，由于农村社区事务已纳入公共财政范畴，集体经济组织运营与城市工商企业也无差别，可以设置一个3年-5年的税费优惠过渡期，过渡期满对集体经济组织实行照章纳税。

（三）财政政策。总体上看，全国农村集体经济实力仍然薄弱，集体资产经营水平依然较低，截至2013年底，无经营收益的村达32万个，占总村数的54.5％，需要各级财政给予资金补贴和项目扶持，促进农村集体经济可持续发展。中央财政应设立农村集体产权制度改革工作奖补资金，采取“以奖代补”形式对成效突出的地方给予重点扶持，鼓励农村集体经济组织开展改革。对中西部地区地方政府安排专项财政资金，用于支持发展农村集体经济的，中央财政要安排一定比例的资金返还予以支持。地方各级政府也要将农村集体产权制度改革工作经费纳入财政预算，允许财政项目资金直接投向符合条件的农村集体经济组织，允许财政补助形成的资产转交农村集体经济组织持有和管护。各级财政应加大对农村公共服务的投入力度，建立政府购买服务制度，逐步减少本应由政府承担，而实际由农村集体经济组织承担的公益性支出。

（四）土地政策。这里的土地仅指集体所有、集体经营的土地。创新土地利用政策，改革土地管理制度，需要区分不同地区，明确改革重点。在发达地区主要是落实十八届三中全会提出的农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”，这其中“同权”最重要。浙江省宁波市的一位村支书曾经反映，该村每亩土地的征地补偿费仅有9万元，但政府挂牌交易时每亩土地的成交金额却可达到1560万元，农民群众对此意见非常大。因此，只有确保城乡建设用地的权利平等，才能实现同等入市、同地同价，才能促进城乡要素平等交换。在城郊地区主要是积极推动建立以留地安置为主要方式的征地制度，统筹安排落实集体经济组织发展所需用地指标。在广大农区则主要是解决规模经营主体的设施用地问题，集体经济组织直接用于或者服务于农业生产的设施用地，可以按农业用地管理。

作者任职于农业部农村经济体制与经营管理司