2014年伊始，中国正式取消棉花、大豆临时收储政策，启动新疆棉花、东北三省和内蒙古大豆目标价格补贴试点。

这源于最初为避免农产品价格下跌过多、保护农民利益而出台的临时收储政策，已凸显了诸多“不适应症”：

一是临时政策常态化，收储连年启动难以退出；二是补贴政策逐年累计，相关农产品国内市场价格竞争力优势消耗殆尽；三是收储产品无法顺利轮出，财政补贴日益增多。

进行改革的政策信号已非常明晰。国务院总理李克强在近期的国务院常务会议上明确提出，要完善农产品价格和市场调控机制。其中一项重要举措，就是推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。

“我们过去制定的包括最低收购价和临时收储制度等在内的这些调控办法，都是在国内价格低于国际价格背景下建立的，从理念到操作都具有较大局限性。”针对国务院正在推进的改革，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆近期接受《财经》记者专访时表示。

从中长期来看，中国的城市化及工业化发展已达到日韩的相近阶段，同为地少人多的国家，遇到的问题也极其相似。叶兴庆指出，中国在新时期下农产品价格改革要早作通盘考虑，统筹国内和国际两个市场，积极应对变化的局势。

“相较日韩，因为加入WTO的时间较晚，中国的调控空间已然相当有限。在这样的条件下中国到底要怎么解困，现在思路并不是很清晰。”叶兴庆说，“这正是接下来中国农业政策需要探索寻路的重点方向之一。”

调控新逻辑

《财经》：目标价格改革近期开始提速，背景是什么？

叶兴庆：今年“一号文件”对进行目标价格改革做了体制性安排，作为今后农产品价格形成的一个模式框架。直接原因是配合十八届三中全会提出的全面推进市场化改革，发挥市场在农产品价格形成中的决定性作用。

更深层次的背景，则是中国农产品价格开始普遍高于国际价格，原有调控方式已难以为继。在改革当中，政府不能完全缺位。于是结合国内实践及美国经验，开始探索目标价格这样一条路。

《财经》：原有的调控方式，也就是包含最低收购价及临时收储在内的托市制度，遭遇了怎样的瓶颈？

叶兴庆：目前的调控体系建立时，中国刚刚加入WTO，国内农产品的价格比国际市场价格低。政府可通过提高最低收购价或临时收储价来刺激农民的积极性。但延续多年后，中国农产品价格普遍翻了一番，再加上人民币逐步升值等因素影响，中国农产品的价格逐步接近或超过了国际农产品价格。具体可分为三类：

第一层，离岸价格 “天花板”。主要土地密集型农产品的国内价格已全面超过国际离岸价格。因运费等因素，国外农产品尚不会对国内市场形成压力。

第二层，按关税配额税率计算的到岸税后的“天花板”，国内部分土地密集型农产品价格已“破顶”。与加上运费、保险以关税配额税率计算的进口各项税收等成本后的到岸税后价格相比，目前国内大米、小麦仍有一定的价格竞争优势，但已很微弱。

第三层，以按配额外税率（关税配额管理农产品）和入世承诺税率（非关税配额管理农产品）计算的到岸税后价格为“天花板”，国内部分土地密集、但耗工相对较多的农产品价格已“破顶”。大米、小麦、玉米的国内价格在一定时期仍具有较大操作空间。棉花、食糖、大豆已无竞争优势，缺乏可用手段。

这三层“天花板”，水平逐层提高，“破顶”后对国内市场的影响程度逐层加大，国内市场调控更为复杂：托市将给企业和财政带来负担；不托市将影响农民收入和积极性。大豆早就遇到这个问题。最近棉花、食糖也陷入这种两难。

当农产品价格“破顶”后继续托市收购，将导致进口不断涌入，托市收购难以把国内市场托举起来，收储的产品难以顺价销售。棉花、食糖的困局已充分表明，现行调控机制已不适应“破顶”后的新形势。从长远看，解决好棉花、食糖托市收储的深层次矛盾，特别是应对未来更多农产品顶破第二层、第三层“天花板”可能带来的挑战，必须进行系统性改革和创新。

《财经》：试点选择了棉花和大豆，更具代表性的食糖没入选，是出于什么考虑？

叶兴庆：大豆试点可能没有太大的标志性意义，主要是因为各方对大豆的议论非常多。食糖涉及到的问题则更复杂。中国产糖区主要在西南，替代性作物有限，食糖作为当地支柱产业。国家出于审慎，只选择了东北、内蒙古的大豆和新疆的棉花。

《财经》：目标价格和托市政策都是早先已知的调控工具，为什么一开始没有选择前者？

叶兴庆：二者都能够保护农民利益。托市政策的做法就是成本加利润，相对来说是一种简便的方式。当时的选择是国内市场价格下降，能够快速见效。但没想到情况一下子变化得那么快，托市政策承担不起了。

相比之下，目标价格在理论研究上逻辑比较严密，但因为需要监测及计算的信息量大，可操作性较差，执行起来比较复杂，难就难在这里。美国的基础是农场规模大、数量少，即便如此，在执行这项政策几年之后，也逐渐放弃了。

《财经》：目标价格给人的感觉像是“计划经济”，而且为什么中国要选择一项美国已经放弃的政策？

叶兴庆：也不能那么说。从全球范围内的农产品市场来看，纯粹的市场经济即使在发达国家也找不到，政府都要参与进来进行干预。无非参与的方式和程度不一样而已。

目标价格是在市场经济条件下，既想对农产品市场进行调控，又不想管得太多的前提下可能适用的一项政策，只是具体的度不太好把握。在难以采取新的政策手段的前提下，先把目标价格拿出来试试看。

操作待细节

《财经》：中国很多都说往市场方向改，但实施起来很难。

叶兴庆：难也要改，因为这是未来整个农产品价格形成机制里的重要一块。市场形成价格，对于农民利益的保护则通过目标价格来实现。万一市场价格太高，就对消费者这一端进行补贴，这个机制原先就有。目前的难点，还是在于前端目标价格对农民利益的保护这一块怎么实现。

《财经》：市场形成价格和保护农民利益之间不会有冲突吗？

叶兴庆：如果财政能做到把市场价格和目标价格之间的差额完全给农民补足的话，可以做到不冲突。现在的难点就在于，需要补足的差额部分，以什么标准来进行计算。

《财经》：计算应该选择什么标准？

叶兴庆：我建议以“价差补贴”替代目前的“价补合一”，按成本加合理利润原则确定目标价格，将目标价格与市场价格的价差直接补给农民。

具体操作上，有两种方式：第一种，与生产行为挂钩，将价差按当年实际产量或种植面积补给农民。这种方案的好处是，可以维护该品种农产品的生产，保持一定的自给率。问题在于，操作难度大；须纳入WTO“黄箱”（即会引起贸易扭曲的政策）政策范畴，支持空间有限。这种方案适合有自给率要求的农产品。

第二种，不与生产行为挂钩，按某一固定年份的种植面积或产量补贴价差。此方案的好处是，农民利益能够继续得到保护，同时又能使市场信号传递到农民，促进农民以市场为导向调整种植结构。问题在于，国内生产可能下降。所以这种方案适合自给率不是特别敏感，但产区特别集中、需要维护目前利益格局的农产品。

我认为，棉花和大豆适合第二种方案；当稻谷、小麦最低收购价超过以按配额外税率计算的到岸税后价格时，可考虑第一种方案。

如果按照第二种方式补，那么补贴的总量是基本稳定的；按照第一种方式补，则补贴的总量是一个动态的变量。从国家发改委的角度来说，肯定是据实补。从财政的角度来说，肯定是希望减轻负担，锁定补贴。中央之所以要试点，也是考虑到这个问题太过于复杂。

《财经》：如果棉花和大豆因为改革出现了产量下降，政策应该怎么办？

叶兴庆：这个时候农民的积极性可能会出现下降，我们可以通过其他方式，比如土地流转、大经营规模、技术进步等手段，使我们的农产品生产成本的上涨速度能够尽可能地减缓，使其相对优势能够持续的时间久一点。

如果真的是要按照现在所说的目标价格补贴的这一套改革理念来做的话，实际要种多少产多少，那只能由市场来说了算。

《财经》：托市政策和目标价格二者相比，哪个财政负担更重？

叶兴庆：我个人估计，恐怕后者财政的实际支出还要增加。首先是一个差额要补足，其次是万一市场没人收，国家还是得拿钱收。原本完全按照目标价格走的话，就没有收储的概念了。但如果市场真的出现价格不断下降、农民卖难问题，国家扛不住还是要收的。

也许会有人说，最后还是不得不收储，弄的很费劲，财政的钱也没少掏，那不如就不要改革了。

《财经》：目标价格可能是整个补贴体系改革中的一部分而已，后续还会有什么政策？

叶兴庆：按照整个逻辑，大方向是目标价格，从学理角度来说，整体框架中共有三种方式：

首先是目标价格补贴，试点成功之后，可能在大米、玉米等主粮作物上推广。

其次是目标价格保险。目前在国家层面没有政策，但在上海等地已有试点。操作方式也是设定目标价格，市场价格低的话，保险公司理赔给农民。

这种方式属于商业性行为，不受“黄箱”政策制约。但问题是：同样面临对于农户的生产经营行为难以把握，怎么计算相关数值的问题。现在地方政府出于扶持试点，对于保险公司的补贴比较多。财务的可持续性，在面上的可复制性，就会受到一定的影响。

三是今年“一号文件”提到的粮食生产规模经营主体营销贷款，这实际也是借鉴美国的一种方式：在播种季节，对于粮食生产的规模经营者，给予贷款率。比如种可能收获100斤粮食，为给你贷款90块钱。到收获的时候，如果市场价格比贷款高，比如粮食一块钱一斤，那你把粮食卖了，把九毛钱还给我。如果到时候市场价格只有八毛，那你把粮食给我。贷款也就不用还了。相当于美国的农产品抵押贷款。

这一块的问题则更多：真的实际价格要低的话，我还要建仓库啊，面临成为第二个中储粮的问题。所以只是“一号文件”提出，还没有什么探索。

现在大家主要把目光放到了第一种，其余两种关注的不多。

战略需明晰

《财经》：目标价格这么一套体系性的改革，成功的几率大吗？

叶兴庆：应结合试点情况再下结论，我们还要继续观察。

《财经》：对于中国下一步的农产品调控体系来说，目标价格改革意味着什么？

叶兴庆：事实上，对于中国农产品未来的整个调控体系到底选择什么模式，我觉得仍然是一个尚待讨论清晰的问题。

中国目前整体仍然处于工业化、城市化快速推进的过程之中，这意味着农产品的生产成本快速上升，劳动力继续向外转移，国内生产和国外进口之间的比较优势关系仍然是此长彼消。从中长期来看，中国农业、农产品竞争力会不断下降。特别是对土地密集型的农产品来说，更是如此。

因此，在这样的节点之上，中国要选择一个什么样的农产品价格形成机制，选择一种什么样的调控体制，能够保障国内农产品数量增长和提高农产品国际竞争力之间寻找一个平衡。在这个问题上，中国的思路仍然不是太清晰。未来到底应该怎么做，起码在现在这个时点之上，看得并不是太清楚。

《财经》：同为东亚国家，同是地少人多的生产条件，中国能否借鉴日韩等国的经验？

叶兴庆：对于所有的人多地少的国家来说，在工业化和城镇化进行到一定程度之后，面临的问题都差不多。土地面积太小，农业竞争力太差。从中长期来看，中国在城市化工业化已经达到或者接近日韩相近阶段。表面看来，日本上世纪六七十年代的情况，和我们今天的情况差不多。它们解决问题的时代背景与政策空间，跟中国一样。

实际上，同为小农经济的日韩，能够想出的政策也差不多，发展合作社，以及制定一套支持保护政策、补贴政策等，中国目前走得也是这条路子。如果有更好的方式，日韩早就引进使用了。正因为没有，所以费了很大的劲。

以韩国为例，7月18日韩国的大米市场开放。最近十多年，韩国每年进口40万吨大米，其余自给自足。现在的改革要实现关税化而不能数量化。而经过测算，韩国产的大米要能做到跟进口大米抗衡，它的关税要调整到600％。类似的日本，大米要调整到900％的关税。

中国现在配额内的关税是1％，配额外的关税是65％，虽然我们的工业化程度还没有它们高，但是我们的农产品竞争力已经很危险了。再过两三年，要收100％的关税，之后要200％甚至300％，才能让国内产品和国外产品相比有竞争力。

《财经》：那中国就像日韩甚至美国一样，工业反哺农业？

叶兴庆：这种跟收入挂钩的补贴，要受到“黄箱”政策的限制。我们加入WTO时所获得的政策支持空间，跟日韩是不一样的，我们没有这么好的条件。

我们的特殊性在于，加入WTO的时间较晚，争取到的支持保护政策的空间较小。就是七个产品的关税配额保护，然后8.5％的补贴额度。

《财经》：中国的补贴额度即将撞线，未来还有什么政策选择？

叶兴庆：我们现在的做法是，为了给将来的补贴留下尽可能多的空间，把很多补贴挪到其他领域，不计入到这一块跟生产挂钩的补贴框架当中去，比如生态、收入等领域。

除此之外，我们自己能够说了算的，就是机械化、土地整理、规模经营、科技进步等这些，把我们的农产品成本上升速度控制下来。

《财经》：这是否意味着，为了保护，一部分的农产品是否要在此进行取舍了？

叶兴庆：各方比较着急的就是这个，在中国农产品价格正在全面超越国际农产品价格的新背景之下，到底要保护什么。

如果单纯从自由贸易的角度来说，棉花、蔗糖这些农产品，中国其实不用自己生产。但也有人担心，从国家战略安全角度来说，棉花和食糖作为大宗的农产品，它们的产能还是要有一定程度的保护的。

要想全部都保留的话，那就意味着必须降低自给率。在政策补贴的限度范围内，国内愿意生产多少就生产多少，不够了就进口。这又是跟中国的自给目标是矛盾的。

1996年时，《中国粮食安全白皮书》提出了中国的粮食自给率要在95％以上。而在去年底的中央经济工作会议和中央农村工作会议上，则对中国的粮食安全又提出了新的一套表述，就没有再提自给率的概念。提的是谷物基本自给，口粮基本安全，概念并没有清晰阐述。这是因为，要说具体的数字的话，反而很麻烦。具体是多少，是我们没法决定的。

《财经》：短期来看，有什么可能的解决之道?

叶兴庆：首先，统筹进口调控和国内市场调控。在市场经济条件下，应充分发挥市场机制对农产品生产、流通、消费的调节作用。一般品种、一般性市场波动，应该交由市场机制调节。但鉴于农业的特殊性，我国按入世承诺目前仍对7种农产品的进口实行关税配额管理，后来在实践中又先后对10种农产品实行最低收购价、临时收储等托市性收购。

应根据国内外市场联系日趋紧密的新情况，对配额内和配额外进口、进口和国内市场调控进行统筹整合，以提高调控的协调性、针对性和有效性。在这两组产品中，稻谷、小麦、玉米、棉花、食糖是重合的。对这些农产品，尤其要统筹运用边境措施与国内支持措施、生产性扶持措施与市场干预措施。

其次，对顶破第二层“天花板”、与第三层“天花板”尚有较大距离的农产品，可继续实行托市收购，但要完善配额发放和进口转储办法。当国内价格顶破第二层“天花板”时，会自动触发进口配额的使用。随着国内价格高于进口到岸税后价幅度的提高，进口套利的空间就会增大，进口量也将快速增长。尤其应注意的是，要及早为主要粮食品种进口增长做好应对准备。

同时，对顶破第三层“天花板”的农产品，以价差补贴替代托市收储。这就是此次国务院常务会议提出的从大豆和棉花入手将最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变的原因。