任何限制劳动力流动的政策都只能是应急性的，不管是对于效率还是出于公平，限制劳动力流动都将后患无穷。尽管国务院2014年7月底已经出台进一步推进户籍制度改革的意见，但每个地方各自为政的局面并没有发生根本性的变化。在一些特大城市，拿着“严格控制人口规模”的尚方宝剑，通过加强公共服务的歧视和所谓“社区整治”来驱赶外来人口，还是看得见的趋势。

区域发展的公平性原则

有一次见到一位律师朋友，谈话中提到高铁的发展。律师朋友说，几年前他曾冲动，要和铁道部打一场官司，目的就是要问铁道部，为什么高铁的线路往往是在大城市设站点，他要代表不通高铁的小城市要赔偿。

铁道部一定会争辩，把大城市作为高铁的站点在经济上是有效率的。律师朋友说，他的问题是，高铁建设动用的是公共财政资源，公共财政资源应该是全民共享的。如果高铁建设是以串起大城市来规划的，那么，没有高铁经过的小城市就应该获得经济上的补偿。

仔细想来，律师的话有一定道理。让高铁经过全国每一个城市，甚至每一个县每一个村，肯定会形成公共资源的巨大浪费。我对律师朋友说，这个问题是有解的。在高铁主要连接大城市这一看似“不公平”的结果同时，保证其他两个“公平性”条件。第一，允许人口自由流动，这样其他地区的人口如果想获得高铁的效益，可自由迁徙到有高铁的地方。第二，公共财政向欠发达地区倾斜。如果一个地方没有直接享受到高铁的好处，那么，它就应该通过财政转移支付的方式分享国家发展的成果。

这个简短的对话隐含着一个非常一般性的“区域发展的公平性”原则。在公共投资和公共财政方面，如果既要效率又要公平，从而获得一个全国人民一致赞同的方案，就必须实施一个政策组合，其中有三个构件：公共投资的效率原则；人口的自由流动；向没有享受公共投资好处的地方进行适度的财政转移。

人口自由流动的原则

也许有人会质疑说，人口自由流动会给大城市带来巨大的社会负担。这样一来，是不是可以仅仅用财政转移支付来保证区域发展的公平性？很多人认为，财政转移支付就是把公共财政投向欠发达地区，支持当地的发展。问题是，什么叫支持当地的发展？是把公共财政投向欠发达地区直接建开发区办厂，还是把钱投向欠发达地区建设基础设施和公共服务，这两种不同的方式对欠发达地区的发展有着完全不同的影响。

直接把钱投向生产性的项目，就必须接受市场竞争的考验，如果经济欠发达地区恰恰是在地形比较复杂、远离大的城市中心和交通干线的地方，那么大规模的生产性投资很有可能生产成本和运输成本过高，从而缺乏市场竞争力。

对此，看看全国遍地开花的开发区，看看政府砸了多少钱，换来多少产出就知道了。这样的投资不仅不会有效地帮助欠发达地区提高经济发展水平，而且可能给这些地方背上沉重的发展负担。事实上，欠发达地方政府的债务和GDP比率也的确更高。最终，欠发达地区的债务还要全国人民一起负担。

因为生产性转移支付都要经过市场检验，因此更重要的仍然是人口的自由迁移。在欧盟，人口自由迁移是得到制度保障的；而在美国，人口迁移更加自由，没有类似于欧洲在语言和文化多样性上的障碍。

美国一份区域规划报告注意到，欠发达地区大多都是远离大的人口集聚中心的地区，从而远离了市场机会。要帮助那些欠发达地区，关键措施是帮助它们融入大的都市区和全球市场，去出售那些它们具有独特的竞争优势的产品和服务。这份报告特别强调了互联网和宽带通讯给欠发达地区所带来的新机会。

当然，中国和美国阶段不一样。对于中国的欠发达地区，道路和机场的建设更重要，要让当地“具有独特的竞争优势”的货物和资源能运出去，同时能把游客运进来。

政府要更好地发挥功能，而不是取代市场。在大部分民主国家，政府的财政转移支付主要是用于支持欠发达地区的公共事业，特别是教育和医疗事业，从而帮助欠发达地区的居民提高生活质量。教育和医疗事业的发展也有利于提高欠发达地区居民的人力资本积累。与生产性投资不同的是，生产性投资一旦形成固定投入，在物理意义上是很难移动的，如果最终的产品不具有市场竞争力，就会成为鸡肋。而医疗和教育事业的发展所形成的人力资本，却是可以随着人的迁移而流动的。人向更加有利于提高自己收入和找到更好工作机会的地方迁移，这个过程就在最大化人力资本投资的收益。

限制劳动力流动只是应急

人口的自由流动不仅有利于改善资源配置效率，而且能促进公民充分平等地享受国家发展的成果。因此，几乎所有国家都把人口的自由迁徙和居住权写进宪法。以此为目标，任何短期内不利于劳动力自由流动的制度，都只能当作过渡时期的应急方案，而不是终极目标。

我完全明白，如果不采取适当的节奏，而是一夜之间立即放开对人口自由流动的限制，可能在短期内带来难以承受的社会矛盾。但这并不代表限制劳动力流动的政策是合理的长期政策，更不意味着当前一些特大城市通过加强公共服务的歧视和所谓“社区整治”来驱赶外来人口的做法是正确的。

今天中国很多问题的讨论都涉及到公共政策，然而遗憾的是，在这些讨论中，国民却缺乏一种对于公共政策设计的基本原则的认识，那就是公正性。美国政治学家罗尔斯《正义论》一书中提出，在一个问题中所涉及的所有各方，都应该被放在同一个标杆之后，在那儿没有角色之分也没有社会差异，这样的原则被称之为“无知之幕”。更通俗地说，公民所持的观点不应与自己是否在当前处于既得利益的位置有关。

一个公正的公共政策应达到这种状态：不管是政策的直接受益者还是受损者，如果把他们的位置调换一下，这个政策仍被认为是合理的。既得利益者应有这样的意识：如果你在当前制度下是得益者而反对改革，那么，也许哪一天你成为在另一个政策讨论当中的弱者。

中国当前对于很多公共政策的思考与大国的地位不相称。我们会经常质疑在国际关系中其他国家为什么对中国不友善？我的回答是，如果要获得其他国家的尊敬，就必须接受一些国际社会普遍遵循的原则。一个国家最基本的公共政策原则，就是要保证政策的非歧视性和公正性，这关系到这个国家在多大程度上是一个文明的现代国家。不出意外的话，中国很快就会成为全世界经济体量最大的国家。但发达是物质的，价值观才是文明的。我们应该经常问问自己，我们的很多政策取向是否跟一个现代文明国家所应该具备的价值观相符？

作者为上海交通大学特聘教授、复旦大学教授