煤炭资源税改革如何落地

2014-11-03 11:37:20

反复斟酌多年之后,煤炭资源税改革的时间表终于确定。今年12月1日起,中国将实施煤炭资源税改革,同时清理相关收费基金。

改革后的最大不同,是煤炭资源税的征收方式将由目前的从量计征改为从价计征,税率幅度为2%-10%,具体适用税率由各省拟定。由于从量计征税负较低,而从价后税负增加较多,因此在增加税负的同时,相关收费项目面临清理。清费能否到位,关系到煤炭资源税费改革的成败。

资源税从价征收的核心考量是鼓励资源合理利用,同时增加税收收入。从量征收是应纳税资源产品的销售数量,乘以规定的单位税额计算纳税,每吨资源品价格一刀切,往往金额较低;从价征收则按照每吨产品的具体价格,设置税率征收。

有人担心,如果税负增加而收费项目并未显著减少,本不景气的煤炭行业就将遭遇灭顶之灾。与此同时,清费正税也是杜绝灰色收入增加政府财力的举措,如何在增加财政收入的同时不增加企业过多负担,各地税率的最终确定也显得至关重要。

对于此一疑问,9月29日,国务院总理李克强表示,清费立税后煤炭企业的总体负担不能增加,这是此次改革的前提,要明确写入文件中。

“现在企业面对的各项收费确实太多了,有些地方的收费项目就像‘梁山好汉’一样,108项都不止,更重要的是,一些地方的收费不仅项目多,而且很不规范,一些企业通过疏通‘关系’就能少交钱,甚至不交钱,这不仅有寻租的空间,也干扰了公平竞争的市场环境。”李克强说。

但是,改革的意愿和改革的现实之间,仍然有很大的张力。此次煤炭资源税改革的成效如何,犹待在日后落实的现实中慢慢观察。

时机已到

推进煤炭资源税改革,清费立税、减轻企业负担,这是深化财税体制改革的重要内容和既定任务。

2011年底,修改后的《资源税暂行条例》公布,并于当年11月起实行。修改后的资源税暂行条例对原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,并相应提高了原油、天然气的税负水平,油气资源税按5%的税率征收。但煤炭资源税依然从量计征。

从上世纪80年代起,中国开始对自然资源征收资源税,征收模式都是从量计征,即按照应纳税资源产品的销售数量,乘以规定的单位税额计算纳税。

多年来,资源产品价格出现明显的单边向上趋势,从量计价的方法,很难使资源税收随着资源产品价格和资源企业收益的增长而增加。特别是在很多资源产品价格已较大幅度提升的情况下,资源税在这类产品价格中所占比重过低。

2010年以来,新一轮资源税改革启动。2011年11月,油气从价计征资源税的改革推广到全国。长期以来,煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例占到70%左右。相对于油气资源,煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽,影响更大,改革也更为复杂。因此,煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出,而是被搁置了下来。

据了解,2013年中国煤炭消耗总量为36亿吨,占一次能源消耗总量的70%。

国务院发展研究中心产业经济研究部研究员钱平凡对《财经》记者表示,早在2000年左右相关部门就开始研究煤炭资源税改革,但由于煤炭一直在涨价,如实行从价计征很可能加剧煤价上扬,所以一直没有推行。而目前这个阶段煤炭价格走低,煤炭行业经营困难,恰好为改革提供了时机。煤炭行业也需要清理收费项目统一纳税,寄希望于通过费改税能走出低谷。

目前,中国煤炭行业正处在价格不振、利润下滑的低谷。据中国煤炭工业协会的数据,截至2014年8月底,全社会煤炭库存已持续33个月在3亿吨以上,煤炭价格则较2008年7月的历史高点下降超过35%。国家统计局发布的数据也显示,今年前八个月,规模以上煤炭开采和洗选业利润总额同比下降46.1%。煤炭企业亏损面超过70%,有70%的煤炭企业减发工资,30%的煤炭企业出现欠发工资现象,20%的煤炭企业工资下降幅度超过10%。

产煤第一大省山西省的统计数据标明,今年一季度山西煤炭综合售价平均每吨为401元,而在2011年则为656元,这也导致煤炭企业利润严重缩水。

煤炭行业的经营现状,为煤炭资源税的增税改革提供了环境。

清费难题

相关煤炭收费项目的清理是关键,也是长久以来的难题。财政部副部长史耀斌在日前召开的煤炭资源税费改革工作会上表示,清费工作是否到位,关系到煤炭资源税费改革的成败。

按照规定,此次改革将清理涉煤收费基金,将煤炭矿产资源补偿费费率降为零,停止针对煤炭征收价格调节基金,取消山西煤炭可持续发展基金、原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等,取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金。

中央财经大学中国煤炭经济研究院2013年3月发布的一份研究报告披露,目前全国涉煤税费合计不少于109项,其中涉煤税种21个,各种收费不少于88种。除税收以外,政府的收费占到了煤炭企业净利润的43%。中国煤炭工业协会的估算也显示,煤炭企业各种税费的负担占销售收入的21.03%,各种行政性收费的负担占到14.01%,合计35.04%。

据《财经》记者了解,煤炭资源开发是内蒙古的支柱产业之一,2013年的应税原煤产量为10.68亿吨。以该自治区某煤电公司为例,2013年公司外销煤炭收入10.92亿元,负担的资源税和相关费用总额为1.09亿元,总负担率9.98%,其中资源税0.19亿元、负担率1.76%,矿产资源补偿费0.11亿元、负担率1%,煤炭价格调节基金0.48亿元、负担率4.39%;地方行业的煤管费等0.31亿元、负担率2.83%。可以看出,企业的费用负担大大超过税收负担。

对此钱平凡表示,各地对煤炭资源的收费项目不尽相同,其中山西的收费最为混乱,情况最为严重,收费项目更多。除了中央和省内规定的各种收费名目,还在路上到处设岗,运煤车过收费站就要留下“买路钱”。一辆车收多少钱,完全由收费站的工作人员说了算,据说“随便一个收费点的员工都能开上路虎”,乱收费问题之严重可见一斑。

“由于涉煤的每个环节都有利益可占,相关机构和人员都不愿意失去这种收益。”钱平凡说。

由国务院特批,山西省于2007年设立煤炭可持续发展基金,主要用于单个企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的社会问题。

数据显示,2007年山西省煤炭可持续发展基金征收了103亿元,2013年达193亿元,2007年至2013年共征收约1136亿元。以2013年的193亿元计算,相当于当年山西省当年公共财政收入的一成多。

在接受记者采访时,山西汾渭能源开发咨询有限公司董事长常毅军表示,煤炭收费项目的清理最为困难,没有强硬的督查根本完不成。

为资源税改革做准备,一些产煤省份此前已经开始着手清理收费项目。今年6月,山西省出台的《涉煤收费清理规范工作方案》显示,该省当前涉煤收费达四大类27项,山西省财政厅初步测算,通过清理规范,2014年至少可减轻煤炭企业负担60.87亿元,吨煤减负6.5元;2015年再取消两项收费后,可至少再减轻煤炭企业负担74.64亿元,吨煤再减负7.8元。两步改革全部到位后,吨煤减负量至少可达14.3元,每年至少可减轻企业负担135.51亿元。

除了这些收费项目,山西全省拿不上桌面的乱收费到底有哪些,规模有多大,能不能清理到位,依然是问题。

常毅军说,客观上说山东和内蒙古的煤炭开采条件并不好,煤质也不如山西,但它们为什么能够盈利,而山西的煤炭企业却步履维艰?主要还是包括乱收费在内的煤炭管理出了问题。

他表示,一吨煤从坑口出来最终到消费者那里,中间需要缴纳几十道甚至上百道费用,经过长时间的流程。如果中央和省里下决心做这件事,以此减轻企业负担,提升全省的经济竞争力,就应该把所有的运煤车辆收费站都取消,煤炭生产企业只要有合法手续就可以自由生产和销售。“本来也不是难上天的事情,但这样一来相关机构和官僚就会想,那留下我们还有什么意思?”他感叹。

史耀斌在前述煤炭资源税费改革工作会上表示,各地应该全面清理涉煤收费基金,将煤炭矿产资源补偿费费率降为零,停止征收煤炭价格调节基金,取消煤炭可持续发展基金、原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费。对地方政府违规设立的其他涉煤收费基金,坚决取缔。

在接受《财经》记者采访时,国税总局有关负责人表示,不管哪个领域的税制改革,费改税历来都是有难度的,所以财政部税政司还专门设立收费处,加强对税改过程中清费工作的督查。

该负责人说,要进行煤炭资源税从价计征,清费是第一位的。“如果最后收费项目没有清理到位而税又加了上来,煤炭企业更加无法脱困,不就麻烦了吗?国家的税怎么立得住?”该负责人说。

税率高低

在税收制度设计中,税率是最核心的要素。目前资源税除了焦煤是按照全国统一的每吨8元从量计征之外,其他煤炭的税额标准根据省份的不同略有差异,其中山西和内蒙古的标准都为每吨3.2元。

按照财政部和国税总局的规定,改革后煤炭资源税税率幅度为2%-10%,具体适用税率由省级财税部门在上述幅度内,根据本地区清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素提出建议,报省级人民政府拟定。

两部门强调,结合当前煤炭行业实际情况,现行税费负担较高的地区要适当降低负担水平。省级人民政府需将拟定的适用税率在公布前报财政部、国家税务总局审批。

据《财经》记者了解,山西省晋中市财政局此前曾分别按照从价计征2%、3%、4%和5%的税率,对该市42座煤矿进行了测算,得出结论为资源税税率每提高1个百分点的计征率,税收贡献率同步递增1%,影响利润率下降1%。以资源税税率5%为例,税收贡献率由从量计征的17.54%增加到22.51%,利润率由25.16%下降到20.19%,调整幅度不是太大,且利润水平仍高于其他行业。

据此晋中市财政局认为,实行从价征收税率为5%的计征方式,其增收效果是明显的,且对企业利润影响不大。如此既走出了征收不科学造成的困境,又提高了环境补偿资金的额度,每吨由29.23元增加到50.88元,改革收效显著。

而山西省财政厅去年也进行过测算,在全面取缔涉煤收费,包括取消煤炭可持续发展基金的前提下,要保证地方现有收益,以煤炭平均售价每吨465元计算,资源税税率可定为7.4%。

增加后的资源税,将为地方增加财力。

2013年内蒙古煤炭资源税收入为34.18亿元。改革后如按5%的税率征税,煤炭资源税将达到152.23亿元,增收118.05亿元,增长3.5倍,可使当年资源税整体收入由70.64亿元增加到188.68亿元,占当年税收收入的比重由5.70%上升为15.54%,占当年财政收入的比重由2.66%增加到7.09%。

陕西省也是资源大省,2013年煤炭产量4.93亿吨,产销量居全国第三位,煤炭资源税的贡献在整个财政税收中占比也相当大。陕西省2013年财政预算执行情况报告显示,资源税收入23.5亿元,据陕西省地税局预测,煤炭资源税由从量征收改为从价征收后,陕西省地税局每年将增收资源税70亿元。

陕西省内有世界七大煤田之首的神府煤田,如果煤炭资源税从价计征税率为5%,目前煤炭价格每吨210元,按照产量今年资源税将达到36.75亿元,同比增长3.28倍。

山东同为煤炭生产和消耗大省,年产销原煤约1.6亿吨。山东省财政部门有关负责人表示,山东将本着不增加煤炭企业总体负担和保证地方既得利益的原则,合理拟定煤炭资源税适用税率。

有煤炭企业提出,从价计征的税率是否可以采用浮动税率,在煤炭销售淡季较低,旺季稍高一些。对此钱平凡认为不合适,这很容易形成税收征管乱局,税收制度设计还是应该相对固定,不宜频繁改变税率。

关于山西省的税率标准,常毅军认为如果真的能借此把全部乱收费取消,税率哪怕定到最高的10%都没有关系,对煤炭企业和山西经济都是有利的,因为由此产品可以自由流通,山西的煤炭行业将更具竞争力。

前述国税总局负责人表示,国务院提出的煤炭资源税改革原则是不增加煤炭企业的整体负担,至于税率到底定多少,还是要看各地清理收费项目的程度,看清费之后税费的总体负担。

此前有人担心,煤炭资源税提高后是否会导致煤炭价格上涨,从而影响到相关下游产品价格,增加消费者负担。对此钱平凡认为,关于煤炭涨价的担心没有必要,除了成本要素,煤炭的价格主要由市场决定,而当前的煤炭市场总体来说供大于求,而且一段时期以内这种局面难以改变,所以资源税改革不会对煤价造成太大影响。

本刊记者李廷祯对此文亦有贡献

《财经》记者 郑猛/文
资源税 落地 煤炭 改革