分7批共632项行政审批权被下放和取消之后，本届政府正试图将这一改革推向深入，将“如何正当行使权力”当作下一步的举措。

据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室人士透露，他们正着手起草规范部门行政审批行为的文件。按照初步的设想，文件内容包括更好地履行告知义务、优化审批流程、规范审批权限，以及加强责任追究等方面。此文件有望于年内出台。

中国的行政审批制度脱胎于前苏联的审批体系，一直以来都是政府配置资源、管理社会的主要手段。在手握审批权的部委办公楼走廊里，常常能看到市长们在办公室门口恭候，等待手持“路条”的处长接见。

“大政府背景下，由于部门权力并不清晰，所以只要管了某一领域，这个部门往往拥有很大的自由裁量空间，几乎是想管什么就管什么。”一位不愿具名的学者说。政府逐利的空间由此被不断放大。“现在，政府已经意识到，自己的权力是有边界的。” 清华大学公共管理学院院长薛澜说。

然而，对于如何破除部门利益这一改革关键，目前尚缺乏切实举措。

确定边界

如果想知道国务院各部门掌握了多少项审批权，可以查看“国务院部门行政审批事项汇总清单”，这份由国务院审改办于2014年3月发布的权力清单，第一次以“晒权”的方式公之于众。

“这是对审批权的正当性这一核心问题进行改革，即设立审批权应有正当理由，也只有在市场失灵的地方，才应该启动行政权力，而不是简单地提高行政效率、简政放权。”薛澜说。

对此，国务院总理李克强也曾明确表示，改革不是一概否认审批制度，但一些纯商业、纯经济的事项还拿来审批，很容易造成寻租、腐败。界定政府的权力边界，成为此次行政审批制度改革的首要着力点。

“我偶然发现国土部有一项‘跨省、自治区、直辖市销售的矿泉水的注册登记’的审批事项，才第一次知道原来平时喝的矿泉水还需要盖这么个章。我当时就觉得这个审批权肯定是第一个被取消的。”一位网络从业者说。

果然，这一审批事项在今年7月22日下发的《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》中被公布取消。

在国务院各部门中，国家发改委无疑是审批权大户。这个庞大部门的每个司局几乎都握有审批权。比如，固定资产投资司负责审核重大城市基础设施、城市环保设施、房地产开发项目等；财政金融司负责审核财税、金融、证券、保险系统重大项目及印钞造币行业建设项目等；价格司则负责组织对重要商品、服务价格项目的成本调查和监审，审核少数中央政府管理的商品价格、服务价格和收费标准等。

在此轮行政审批改革中，国家发改委已经取消和下放了44项审批事项。国家发改委投资司副司长罗国三表示，依据发改委等五部委于去年12月28日发布的文件，除了少数特定项目外，“路条”已经被一律取消。“‘路条’是没有规则，没有依据的，发‘路条’的自由裁量权非常大。”他说。所谓“路条”，是指由国家发改委下发的同意项目开展工程前期工作的批文。

“接下来，我们还将放开一批由中央政府管理的商品、服务和资源性产品的价格。”国家发改委秘书长李朴民表示。

据国务院审改办一位负责人介绍，审批事项该不该取消、能不能下放、取消或下放后的效果怎么样，今后都要经过政府部门、企业和服务对象、专家学者“三关”的评估。在听取三方面意见的基础上，再形成取消和下放审批事项的具体意见。

规范使用

在努力解决“权力是否正当”问题的同时，审批制度改革还将目光投向“权力如何使用”的问题。国务委员、国务院秘书长杨晶此前在向全国人大常委会作报告时已经明确提到，将把规范行政权力的行使放到更突出位置。

国务院审改办同样在强调“规范”，其牵头起草的规范行政审批行为的指导文件，即试图提高审批权的运行效率。

但对于“规范”二字，各部委都尚未有清晰概念，还在研讨之中，目前部署的通常是审批流程的细化，以及政务信息化和公开化。

在这一方面，走在前面的是农业部，作为国务院部门中第一个也是唯一一个行政审批服务标准化试点的部委，已经发布实施了141项行政审批服务标准，实现了审批标准化、管理精细化，其他标准也将于近期发布。

据农业部办公厅行政审批办公室主任王珏介绍，自2013年以来，农业部依据有关法律法规，逐项制定从提交、初审、受理、办理、办结直至结果公开全过程的各个环节审批规范，明确权限，落实责任。

目前，除农业部外的其他部门，仅将审批事项和简单流程整理出来。

进一步减少自由裁量权则是“规范”的另一重要方面。信息化在这个议题中被各部门特别重视。

“我们之前审批制度的不规范，很重要的一个方面就是在无关紧要的环节耗时太多，而在一些关键环节却被忽略。”薛澜说。

实际上，已有多个地方和部门已经展开了审批标准和规范化的尝试。比如，有些省级政府以及绝大部分市县政府都建立了行政审批大厅，通过网上审批、便民审批、联合审批等方式，提高行政审批效率和服务水平。

部门利益难题

需要看到的是，审批权历来是中国行政体系的核心利益，对这一体系的改革动议由来已久，但经过多年尝试，数轮反复后，终未能撼动其根本。

1988年以前，国家对投资实行严格管理，由中央政府统一负责审批。1988年投资体制改革时，确立了政府只负责公益性、基础设施类的政府投资项目，经营性投资活动与部委脱钩。当时的改革措施是，经营性投资由国家计委切块给六大专业投资公司，由投资公司按计划安排生产，自主经营。

这本来是国务院部门职能转变的一次良机。“但是各个部委都反对，每次开国务院会议都反对。”一位熟悉当年改革内情人士介绍说，改革遭到各个行业主管部门的抵制。

1994年，国务院同意撤销六大专业投资公司，原有人员和回收的部分资金进入国家开发银行。此后，此类经营性投资再次回归政府部门管理，目前20多个部委拥有投资权限，均源于此。

1992年邓小平南方谈话之后，政府和企业投资热情高涨，虽然当时已经提出“谁投资谁决策”的思路，但由于当时经济过热，国务院力压之下，投资决策权下放并未实质推行。这一状况直到1998年才有改观。受国内洪灾和亚洲金融危机的影响，政府急需增加投资，扩大内需。此时，由国务院部门牢牢掌握的企业投资权才有所松动，一些权力开始下放。

2004年，国务院批准国家投资体制改革方案。这次改革的一大进步，是国家对企业投资不再审批，但为了防止下放后造成的混乱，国家对重大的、限制类的固定资产投资实行了另一种更为简化的审批方式——核准，其余非重大、非限制类项目实行备案。2004年7月25日，《国务院关于投资体制改革的决定》公布，尝试将国家部委的审批权变成核准权，同时公布了核准目录。

2007年，国家发改委投资司相关负责人透露要对“目录”进行修改。2009年，发改委将新的核准投资项目目录上报国务院。按照修改建议，向地方和国务院其他部委（工信部、水利部、农业部、铁道部等）下放核准权限。但是，2009年版核准目录最终未获批准。

“那一轮改革至今已经十年，投资体制改革方案里的很多削减审批权内容遭到了部委的抵触，直到现在都没有落实。”一位了解情况的专家说。

当时，八成以上企业投资实行的是备案制。备案作为前置的审核就是必备的手续，在建设之前拿到准予备案的文件，否则不能开工建设，这样，备案很容易变成“变相审批”。

长期以来，企业投资项目核准、备案一直没有走出“一收就死，一放就乱”的怪圈。

在体制未变的大背景下，本轮改革同样要面临部门利益问题。“全世界的政府部门都有揽权的倾向，但并不是所有政府部门都谋求部门利益，我们国家的部门逐利的问题确实更严重一些。”薛澜说。在他看来，这与公务员薪资待遇不高，政府权力没有得到有效的监督和制约有关。

中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖认为，中国审批权改革最该注意的地方即是那些不是法律授权的，是靠部门文件和行政惯例而来的审批权。

“那些涉及到宏观调控、区域规划、项目建设的审批事项，大都在法律范围之外，导致审批权不可诉。”余晖表示，大多数国家的宏观调控都是依靠金融和财政政策，只有中国是通过行政审批的方式。

实际上，涉及宏观调控、区域规划和项目建设的审批事项，因直接参与资源调配，大都“含金量”十足。真正划清政府在这些领域的权力边界，才会从根本上解决部门利益问题。

行政审批制度改革，要解决是否正当、如何规范使用，都有赖于行政权力得到有效的监督和制约，而这无疑与行政体制改革进程紧密相连。