10月24日召开的国务院常务会议要求，大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作（PPP）的模式，使社会投资和政府投资相辅相成。9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。种种信息表明，PPP这种国际上广泛运用在城市基础建设领域的投融资机制，在国内将得到更大范围的推广。

《财经》记者获悉，财政部对PPP的重视程度非常高，其受国务院委托，启动了地方政府性存量债务转型为PPP项目的计划。为此，财政部金融司还新设立了五处，专门推动和参与PPP的相关工作。在示范项目领域，财政部圈定地方政府重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

此外，国家发改委也在推动特许经营立法，并已经过多轮征求意见，对特许经营的概念和方式、适用范围、经营者资格、项目的立项、审批和监管，以及风险分担等问题做出清晰的界定，填补特许经营法律层面的空白。

就在各相关方高举刀叉，准备分享这场即将到来的社会资本的盛宴时，2014年先后发生兰州自来水污染事故、天津违规收纳污水事件，卷入其中的是国际水务公司威立雅。这家公司最早与中国地方政府合作，进行PPP尝试，一度堪为典范。而上述两起事件将威立雅推到了风口浪尖上，也给跃跃欲试的PPP各方敲响了警钟。

如今，各级政府正面临到期债务偿还、新上项目资金不足的双重压力，融资心切，如果PPP项目一哄而上，很有可能付出沉重的代价。在公用事业市场化之后，政府的监管职能和协调职能如何履行，公众利益如何保证，这将关乎PPP模式在中国的前途。

政企角色转换

经过数月的等待，兰州威立雅水务(集团)有限责任公司（下称兰州威立雅）在9月末公布了4月自来水苯超标事件的补偿方案。根据方案，兰州城关区、七里河、西固区和安宁区凡是与威立雅水务集团签订《供用水合同》的自来水用户（工业用水除外），按照2014年4月的日均用水量，获得5天至18天不等的减退水量补偿。

这仅仅是兰州自来水污染事件善后一部分，它再次将人们的视线拉回到今年4月那场国内罕见的城市自来水危机。

2014年4月10日17时，兰州威立雅偶然检测发现，出厂水苯含量高达118微克/升，22时，自流沟苯含量上升为170微克/升，11日2时检测值达到200微克/升，均远超出国家限值的10微克/升。

两个月后，调查结论公布，兰州威立雅的4号、3号自流沟由于超期服役，沟体伸缩缝防渗材料出现裂痕和缝隙，兰州石化公司历史积存的地下含油污水渗入自流沟，对输水水体造成苯污染，致使局部自来水苯超标。调查组认为，兰州石化公司的环境风险和隐患排查治理不彻底、兰州市职能部门履行职责不到位、兰州市政府和西固区政府履行职责不到位。

政企双方都被追责：兰州威立雅的责任是主体责任不落实，运行管理存在缺陷，信息迟报延报。政府方面，兰州市建设局、环保局、卫生局以及市国资委承担监管责任。

经此一案，企业和政府作为公共服务的提供方，其公信力大打折扣，PPP这一模式的适用性也引发质疑。

公用事业走向市场化，源于政府急于甩掉包袱、提高服务质量和运营效率的初衷。1994年至2002年，中国开始对PPP模式进行可行性研究。原建设部分别在2002年、2004年出台《大力推进市政公用市场化指导意见》《市政公用事业特许经营管理办法》，这是中国政策上的重要节点，随之才掀起自来水供水、污水处理等市政项目的特许经营热潮。

2014年4月，住建部城建司巡视员、城镇水务管理办公室主任张悦公开披露，全国污水处理厂60％以上采用了特许经营，已实现了部分市场化。

水务外资参与地方供水项目的方式基本上都为PPP模式。期间，威立雅获得的天津、成都、上海等项目，皆以PPP模式运行。

为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许经营权协议为基础，在政府和私人组织之间形成的伙伴式的PPP模式，优点在于将市场机制引入基础设施的投融资、以及建设和运营环节。在保证社会资本微利的同时，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

在成功的PPP案例中，政企双方的角色均有转换。PPP之前，政府自行承担着保证能持续、稳定及安全地提供公共服务的责任，并保证服务价格的合理性；PPP之后，提供服务的责任由政府转移给合作企业，因此企业要承担持续、稳定、安全提供服务的责任，并接受政府的监督检查。

政府的责任也变为对提供服务的企业进行监管，保障服务质量到位。这种监管包括合理定价的经济性监管，以及持续稳定、对质量和安全的社会性监管。

企业权责

无论天津威立雅所涉私纳外水事件，还是兰州威立雅遭遇的自来水污染危机中，都恰恰反映了PPP作为成熟市场经济体制下，一种高效的城市基础设施提供方式，在中国落地可能存在变异或水土不服的风险。

兰州市政府通过PPP合作模式，和法国威立雅水务集团签订相关合同，原本由政府或者政府下属相关企业提供的水务服务，转变为兰州威立雅提供，且几乎承担了全兰州城区的供水任务。

就在与政府签订合同次年，兰州威立雅就与政府在定价问题上发生矛盾。在PPP模式下，政府与企业双方签订的特许经营合同被视为最基本的法律关系，合同规定内容应按期履行。而目前各地的PPP项目均不相同，特许经营合同也没有统一版本，对于企业定价权、收益权分配等情况的规定也全然不同。在兰州水务项目中，兰州威立雅与兰州市政府签订的特许经营合同中约定每两年可重新调整一次水价。

2008年，兰州威立雅提出了水价低于供水成本的问题，申请水价上浮49％，引起兰州市民的质疑和反对，市政府也颇为审慎。一年后兰州威立雅终如愿提高了水价。一位知情人透露，提价过程并不顺利，政府一直与企业扯皮，只不过矛盾没有公开化。

北控水务集团有限公司常务副总裁李力分析，虽然部分自来水项目中写有“每两年根据情况重调一次水价”，但中国水价历来是由政府确定，同时“考虑民众的接受程度要走听证会程序，不是说调就能调的”。

在这样的管理模式下，“水务投资商变得更为聪明，不再轻易相信这些合同条款，做财务模型会更保守。比如，两年调价是乐观的，如果四年不调，或者六年、八年不调，是否还能坚持下去。都要做一个悲观的财务模型版本，然后上报董事会作决定。”中国三江源水务运营有限公司董事长马迎三表示。

4月兰州自来水苯超标事件则暴露出，政府分内职责与威立雅的运营维护责任出现了混淆。

在中国，管网与水厂之间权属分离。兰州威立雅只有水厂的运营与维护权，对于厂区周边被石化包围的恶劣环境无能为力。从这个角度看，兰州威立雅也是污染事件的受害者。一位业内人士对《财经》记者透露，兰州威立雅曾多次向地方政府提议改造除险，然而因为耗资巨大，仅拆除水厂自流沟沿线违章建筑就至少1.5亿元，因而其提议未被接受。

自来水苯超标事件调查组认定，兰州威立雅仅有维修资金计划，但无实际投入；在已知水厂自流沟埋设于地下污油环境，但没有采取相应风险防范措施。自2007年以后，公司没有维修工程记录。

但实际上，在兰州项目的特许经营协议中，基础设施投入属于政府的责任范畴，企业则负责运营及设备维护。上述业内人士分析，威立雅负责检修自流沟，但这笔钱应由政府出，而政府由于资金迟迟未到位导致整治最终没启动。双方都对自流沟多年来的威胁重视不够，这条自流沟已经用了50多年，期间仅有一些简单修补，不能完全阻挡污水渗漏，这才导致了污染事故的发生。

政府监管缺失

在推动PPP模式时，重新界定政府的职责显得尤为重要。要求政府由“经营者”转变为“监管者”和“合作者”，把更多的精力集中在发展战略和监管上，减少对微观市场主体的干预。

然而，“政府及相关部门一旦与企业签署了PPP协议，就总认为，委托你就可以放松监管了，反正出事就要自己担责，所以企业提出诉求也不在意，实际上这也是推责”。开源水务投资有限公司总经理周欣平说。

天津威立雅外水接收事件就暴露了政府监管不力。事发后，天津经济技术开发区环保局、公共事业局等部门受访人员均表示，这是合资企业的自主经营行为，各部门不便干涉，也无法干涉。

清华大学环保产业研究中心副主任薛涛认为，公用事业市场化后，放权与监管并不矛盾，特许经营更不是政府推责及不作为的理由，政府的公共责任与监管职责绝不能缺位。

按照《市政公用事业特许经营管理办法》，政府主管部门应履行的责任包括：监督企业履行法定义务和协议书规定的义务；对企业的经营计划情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督；在危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，政府可临时接管项目，企业若有法律、法规禁止的其他行为，还应依法取消其特许经营权。

水务行业不同于其他普通商品，其服务与公共安全和民众生活息息相关，一个小纰漏就易引发大事故。单凭政府部门的事后监管远远不够，应在不影响企业正常经营的前提下实现过程监管。

对此，天则经济研究所华南研究中心执行主任赵旭认为，PPP之后，政府应实现“监管”分开，“监”是获取信息，“管”是根据所获信息作出奖惩决定，目前是重“管”而轻“监”。为补充“监”的不足，还应发挥社会力量的作用，包括第三方专业监测机构、民间环保组织、媒体监督和公众举报等。

契约危机

业内人士认为，PPP模式更加注重契约精神、公开透明和市场观念。然而中国政府部门更多拥有的是“政府管理”理念，两种思维方式很难兼容。据一位知情人介绍，另一家外资水务巨头苏伊士旗下的在华合资公司中法水务2001年获得河南郑州污水处理项目，合同约定至2006年来水量翻番。但2006年来水量不仅未增，反降近一半。规划不足，再加上政府事后认为当年合同约定的支付成本过高，而拒绝履约，累计拖欠运营方水款近1亿元。双方各执一词，后由一家第三方专业公司介入协调解决。

有时在谈妥的项目之外，政府部门会突然向企业布置新的“政治任务”，比如在另一个区域新建一个水厂，而新建水厂经过测算对企业来说几无回报。因为大量资产已投入，项目已启动，主动权已在政府手中，一般外资企业只好忍气吞声。如把纠纷扩大化，或诉诸于司法途径，那么即使赢得了项目上的利益补偿，却可能影响今后与政府的合作。

周欣平认为，政府不履行合约的原因比较复杂，通常是当年谈判中，专业水平不足，导致一些条款设定时有欠谨慎。一些地方政府领导班子几年后换届，继任者会认为合同签订不合理，或者政府也有多种客观困难，故以多种理由不执行或拖延。

此外，PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益。“这既要避免社会资本的利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报，确保项目运营可持续，‘度’的拿捏就非常重要。”财政部一位司长对《财经》记者分析。

现实中已有教训，中国北方某城市的水厂项目，政府特许经营20年按高水价购水，但企业5年就收回全部投资，并遭受了巨额亏损，政府兜底了运营风险，而私人资本获得了无风险高额回报。

缺乏经验的地方政府早期甚至会签下保底协议，许诺保证投资运营商10％以上的固定收益率。“而这已明显违背了市场化原则，从法律上极不规范，也凸显不出市场竞争的优势。”周欣平说。

9月23日财政部发布的文件明确要求，“在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效”。

据相关人士透露，目前，财政部正在考虑制定PPP操作指南和标准化合同文本，以期未来在PPP技术指导和法律援助方面发挥更大的作用。

从成熟市场国家推动PPP模式的经验看，通常需要在国家层面形成一整套推动PPP发展的机构体系和制度保障。目前现实情况是地方和部门“各自为战”，缺乏有效的沟通和协调。

业内人士担心，在相关制度建设尚显滞后、地方政府政绩考核、负债观念扭曲情形下，激进推行PPP，可能酝酿出新的风险。