国际水务巨鳄威立雅水务集团在中国卷入了一笔违规且危险的生意，过程中可能出现差错。企业逐利铤而走险，环保部门疏于监管一再纵容，国内污水处理链条上环环失守，最终使得控污系统失灵。
在近些年来以供水、污水处理为主的公用事业市场化趋势下，早期进入中国市场的威立雅水务集团与地方政府尝试了公私合作（Public—Private—Partnership，下称PPP）的模式，现在这种模式已在各地陆续登场。
10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议要求，要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，使社会投资和政府投资相辅相成。创新信贷服务支持开展排污权等担保贷款业务，探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。在国庆长假期间，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，清晰地勾勒出社会资本如何参与地方政府债务改革的具体路径，这是国务院首次将PPP提至如此重要和突出的位置，显示PPP模式被决策者视为城市公共基础设施投融资改革一项重要措施。
几乎一夜间，PPP成为时下流行词，社会资本的一场盛宴似乎正悄然到来。此时冷静剖析天津泰达威立雅样本，可对特许经营方式中的多边关系与监管机制查缺补漏，警醒全行业，更应为该模式中的运营者、委托方及监管执法者所鉴。
——编者
拥有160多年水务运营经验的国际水务巨鳄威立雅水务集团，正在中国的滨海城市从事一桩危险的“外快生意”。
2014年8月18日早晨7点刚过，两辆车牌号“冀BQ7626”“冀BQ5100”红色福田罐装车，驶入天津市经济技术开发区（下称天津经开区）南海路188号，车上满载着36立方米高浓度工业废水，来自河北唐山。两名司机与门卫寒暄后，将车从侧门开入天津泰达威立雅水务有限公司（下称泰达威立雅），平时，这道门总是紧紧关闭着。
泰达威立雅成立于2007年，由法国威立雅水务集团与天津市最大的国有企业——天津泰达投资控股有限公司合资成立，各自分别持股49％、51％。合资公司取得了天津经开区污水处理厂20年特许经营权。按合同约定，法方负责生产经营管理与维修养护。
天津试图通过政府与社会资本合作（PPP）模式，“引进先进技术和国际水平科学管理方法”的美好意愿，被这些跨区运送废水的货车辗得粉碎：半小时后，车上卸下的污水通过塑料人工暗管，进入泰达威立雅的污水收集系统，并最终汇入天津市市政管网污水中。
当天下午，两辆罐装车沿原路线重复送水一次。
污水处理厂接收自己服务辖区范围以外的污水，被称为“外水”。据《财经》记者调查，泰达威立雅接收多家企业的外水已呈常态，每天均有高浓度废水从天津市其他辖区，甚至从外省远道而来。今年6月，环保组织天津绿领举报其违规接收外水后，泰达威立雅暂停接收外水。但“敏感期”过后，故态复萌。
生活污水处理厂接收外水具有多重危险，易造成排水超标。因此，每当外水来后，泰达威立雅的员工会在现场迅速清理掉污水溢出的白色泡沫，送水档期也刻意避开环保部门抽样检测的时间。
这种回避也许是多此一举——当地环保部门其实也知情。事实上，正是监管系统的默许才使得外水自由进出。而隐含多重风险的接收外水行为，已成为国内污水处理业的“潜规则”。
违规的生意
两辆红色罐装车来自河北唐山汉沽管理区，运送的污水出自唐山恒天然牧场有限公司（下称恒天然牧场）。
该牧场占地面积35万平方米，业务为集约化养殖奶牛。《财经》记者获得的一份环评报告显示，这座牧场夏季污水日产生量约594立方米，非夏季约389立方米，养殖废水年产生量约15.75万立方米。因自建的污水处理设施排水达不到标准，自2012年起，该公司将生产废水送交泰达威立雅处理。
这种跨行政区送污水处置，须经两地环保部门的登记许可，并纳入日常监管程序。然而，恒天然牧场与泰达威立雅之间的交易并未经此程序。
泰达威立雅与天津经开区管委会公共事业局签订的特许经营合同中规定，污水处理厂的服务范围依据开发区规划收水范围，以及区域开发进度和市政管网的服务范围而定。这意味着，该厂的正常业务是处理本区市政管网统一收集的污水。为此，天津经开区给这家公司每月定额补贴之外，初期政府还支付0.2元/立方米的水处理费，后经上调，现约为1.2元/立方米。不过，这与泰达威立雅收取外水费用最高达1058元/立方米相比，微不足道。
按上述合同，在特许经营期内，泰达威立雅可无偿使用处理厂资产、处理设施及界内土地，但不得利用资产等从事其他盈利性经营活动。接收外水显然超出了特许经营的范围，也违反了合同规定。
参与PPP立法的北京资略律师事务所执行主任李刚称，接收外水涉及企业与政府的合同约定，泰达威立雅的做法已明显违反了《合同法》。如果企业利用设施空余的处理能力接收外水，并且按照流量计从政府手中骗取了额外的相应污水处理补贴费，就涉嫌经济犯罪。
国标《污水排入城镇下水道水质标准》等规定，排污企业必须自建污水处理设施，高浓度的工业废水经预处理后满足一定要求，才能送入污水处理厂进一步处理。恒天然牧场向泰达威立雅支付每立方米30元的工业废水处理费，这个价格远低于自建污水处理设施升级改造的成本，这还不算改造的难度。
天津市的《污水综合排放标准》规定，排入各类污水处理厂收水系统的污水执行三级标准，其中化学需氧量（COD）最高允许排放浓度为500毫克/升。另据国家《畜禽养殖业污染物排放标准》，集约化畜禽养殖业水COD最高排放浓度为400毫克/升。
然而，前述环评报告披露，恒天然牧场产生的采样废水中，COD平均浓度为1.2万毫克/升。泰达威立雅收水后的内部抽测值，COD最高值达1.9万毫克/升。此外，泰达威立雅的多个外水客户送来的废水COD浓度均超出纳入管网标准数倍。
泰达威立雅内部人士证实，公司没限制所接收外水的COD浓度，只注明按浓度标准弹性收费，即接收的外水浓度越大，获利越多。以2011年11月与阿克苏诺贝尔涂料（天津）有限公司签订协议为例，进水水质COD不大于4500毫克/升时，收费200元/立方米，如超出这一浓度，每增加450毫克/升，每立方米污水加收10％费用。
在被环保组织举报后，泰达威立雅重新设定了外水接收程序。该公司技术部部长谢建成称，要对来水污染物和浓度进行测算，“不是什么都敢接，COD太高有点难”。
污水处理厂为保障有效运行和达标排放，通常均预留一定富余空间。泰达威立雅设计日处理污水能力为10万吨，通过市政管网的每天实际来水量约为9万吨，约有1万吨余量。北京大岳咨询有限公司业务总监毕志清认为，该空间是为本辖区内的未来规划扩张发展预留，不能随便占用。
据当地环保部门称，泰达威立雅每年的排污总量都在控制红线范围内，即排污总量没有超标。
如果真是如此，那么泰达威立雅相当于将自身的排污总量冗余指标转卖给了排污企业。
“排污总量不可以越过环保部门、在企业之间私下买卖。”一位国内水务企业高管表示，排污权交易必须在政府搭建平台上进行。泰达威立雅的做法是在环保监督缺位的情况下，通过更换排放方式，将其他企业不法排污程序上合法化， 客观上帮助排污企业逃避环保责任。
风险叠加
私收外水，不但增加了污水管控难度，在运输过程中存在隐患，也给排污企业提供了逃避监管的机会。
工业污水一般通过管线输送，用罐装车运送污水安全不可控，也难以监管。此前发生过多起运输中途，人为倾倒或非主观故意的洒漏等情况。例如，一家污水处理厂出水指标突然发生变化，后经调查发现，是有企业通过运输将工业污水人为倾倒，进入上游的集水井，之后通过市政管网汇入了污水处理厂。
外送污水也给监管造成困扰。泰达威立雅的客户之一天津金龙海化工有限公司，此前送水时断时续，自今年4月后未再送水。据《财经》记者了解，该企业自4月后发生多起安全事故，环保部门现场调查时偶然发现了该企业存在偷排废水行为。而之前，环保部门认为该企业全部外送污水做处理。
这也暴露出当地环保部门的监管失察。如果环保部门对企业送水知情，应有废水产生量以及泰达威立雅实际接收量的记录单，并且还要监管废水运输过程的安全，以防止运输途中出现倾倒污染物的事故。
对此，天津市经开区环保局一位人士辩称，“环保局从来没有批准过污水厂接收外水。只不过有时排污企业确实因为多种原因短期内无法达标排污，我们会提供污水处理厂信息，但后续（双方）能否合作、怎么收费，我们都不参与。”
这难以自圆其说。按规定，排污企业的废水要进行预处理后，才能被纳入市政污水管网。以环保应急为由将废水送出多为两种情况：一种是企业新设立，污水尚没有纳入污水市政管网；另一种是突发事故或企业自建的污水处置设施工艺升级改造期间。“在环保局介入监管的前提下，这么做可以理解。但应急一定是有期限的，绝不能日常化。”一位国内水务公司负责人称，否则就是环保部门不作为，纵容了排污企业不再进行污水预处理。
更大的风险是外来水的不确定性——污水处理厂并非能处理所有污染物。生活污水与工业废水的PH值、酸碱度、含盐度和有毒有害物质等含量均不同，因此，在新建的全国城镇污水处理厂中，会有工业污水厂和生活污水厂的专业分工。泰达威立雅是一座生活污水处理厂，以接收开发区的生活污水为主，兼收辖区内的工业污水。
据《财经》记者调查，泰达威立雅接收的外水企业中，重金属及化工类污染物废水均有涉及。尽管泰达威立雅收水时会抽检一些指标，但不会对其他的危险物质进行检测。风险因此而生，来水中可能存在毒害物质或无法处理的物质，排出后可能造成环境污染事件。
“这是一笔违规且危险的生意，过程中随时可能会出差错。”中国三江源水务运营有限公司董事长马迎三说。
一位天津市环保部门人士亦坦承顾虑，如果外水中含有危险废物或为危废水，那就“出大事”了。若按明年将正式实施的新《环保法》与去年“两高”出台的环境污染犯罪刑事案件司法解释论处，排污方、运输方、污水处理厂以及环保部门均难辞其咎。
处理系统报警
进水标准与出水标准是污水处理企业的两个“命根子”，要根据这两个指标来设计和改造生化处理工艺，水处理技术调试的每一环都与之紧密相扣。
每一座污水处理厂在设计时，都会设置一定的荷载承受值，如果来水超标，将会影响生化系统，严重时可致瘫痪，并影响到出水水质。“为保护自身利益和工艺稳定性，在每个特许经营项目，运营方都会要求政府在合同中设置污水浓度稳定性的条款，并且会约定来水浓度的最大值。”北控水务集团有限公司技术中心副总经理薛晓飞说。
2007年，泰达威立雅与天津经开区的合同中也设置了这一条款，污水处理厂进水水质标准为COD不大于480毫克/升。讽刺的是，该公司接收外水时，这一标准被完全摒弃了。
住建部统计数据显示，截至今年3月底，全国累计建成城镇污水处理厂3622座，污水处理能力约为1.53亿立方米/日。今年一季度全国污水处理厂运行负荷率达到79.9％。据业内人士分析，国内污水处理厂两极分化严重，一部分西部等地严重“吃不饱”，其他地方的污水处理厂则运行负荷很重，如再接收外水易至超负荷。
“污水处理厂作为末端处置设施，不可能解决所有上游来水问题，当进水标准严重超标时，会产生强大的冲击荷载，很难处理。”北控水务集团有限公司常务副总裁李力说。
长期接收高浓度污水，将会给污水处理厂的生化系统带来极大负担，降低微生物处理的活跃性，甚至损毁该系统。
预警信号已在泰达威立雅出现。该公司技术部门员工透露，在未提标改造和工艺调试的情况下，该厂所产的污泥目前已明显减量，污泥含水率也发生了变化。比如，今年7月污泥量为1500吨，与去年同期相比减量近一半，其他月份也有明显减量。正常情况下，夏季是微生物活跃期，污泥产量应增加。
国内多位污水处理专家据此分析，这已是微生物活性污泥系统中毒的症状，严重时将致系统崩溃。出现这种现象与来水不稳定及高浓度污染物相关：进水指标变化造成生化系统超负荷，导致系统中的微生物不再活跃甚至被灭杀。“如果多数（微生物种群）被淘汰，生化系统会出现紊乱和轻微中毒，严重时会导致系统崩溃，得重新再培养。这样，耗资大又需要时间，是收水产生效益所得不偿失的。”开源水务投资有限公司总经理周欣平说。
然而，污泥变化并未引起泰达威立雅的重视，高浓度外水依然源源而来。
针对环保组织的举报，泰达威立雅公司曾在官网回应称：地下市政管网接收的污水成分较复杂，其中40％多的工业污水，导致了生化需氧量（BOD）与COD比值较低。投加恒天然牧场的污水，可提高污水的可生化性。
“这明显是狡辩。”一位该公司内部人士对上述说法不以为然。提高可生化性是指BOD与COD的比值超过45％时，不可降解的有机物仅占全部有机物的20％以下，让生化系统有效作业。恒天然牧场环评报告显示，其废水中BOD与COD平均浓度分别为4364毫克/升、12358毫克/升，两者比值为35％，在生化性上属于“较难降解值”，对该系统运行反而是一种阻碍。
《财经》记者采访国内多个企业得知，泰达威立雅的声明理论上成立，但现实中，即便投加生化平衡，一般会选择其他碳源来补充养分。比如，购买化工原料投放等方法处理，而不会选择投放外水方式，因为外水生化性不易掌控又风险高，处理不当会加重原有负担。
达标“猫腻”
泰达威立雅自称，出水指标始终接受天津市环境监测中心、经开区环保局实时在线监控和监督管理，出水水质达标，运营符合规范。2013年该企业在全国城镇污水处理厂节能减排绩效考核中被评为“十佳达标单位”。
天津经开区环保局监管污水处理厂的唯一环保指标是出水能否达标，执行国家排放污水一级B标准，即出水COD在60毫克/升以内。据泰达威立雅的内部数据显示，出水检测采取高、低浓度重铬酸钾溶液两种方法，结果迥然。按低浓度检测法，出水COD在60毫克/升以下，按高浓度检测法，则通常在70毫克/升－80毫克/升区间，这已经超标。
两种方法均为国家规定的检测方法，不同情况分类采用。《水质化学需氧量的测定（GB11914—89）》规定，对COD值小于50毫克/升的水样，应采用低浓度检测法，反之则采用高浓度法。
如何判定水样的COD高于或低于50毫克/升？该国标的主要起草人、北京市化工研究院原总工程师尹洧解释，以利用高浓度法的测试结果为准。正确步骤是，先利用高浓度法测定水样COD是高于或低于50毫克/升，再根据国标要求，最终确定应采取低或高浓度法，作为今后的正确出水检测法。
依此，泰达威立雅应采用高浓度检测法，并以此结果评定出水是否达标。但天津市经开区环保局认定的是低浓度检测法结果，这使得泰达威立雅出水始终显示“达标”。对此，该局环境监测站站长卢刚曾解释为，天津市对采取哪种检测法并无明确规定，对该厂的检测方法符合广东省的一项此类检测法规定，没有问题。
泰达威立雅的内部人士则称，环保部门在现场抽检时以肉眼观察后，认为水体外观较净，以此来判定应采用低浓度检测法。而泰达威立雅在每月常规抽检的前后一天内，会要求所有外水企业停止送水，这就避免了高浓度来水短时间内影响到出水水质。
正常情况下，两种检测方法的结果不会有长期较大的差异。尹洧分析，如有很大差异，就应采取配置50毫克/升的COD标准溶液定期校核，长期观测确定出水的一个相对精确区间。上述泰达威立雅内部人士称，“公司和环保局都没做这种工作，这也意味着无论来水多么复杂，都无需担心（出水）超标，双方达成一致，串通起来蒙混过关。”
除了定期常规水样抽检，环保部门还有另外一种手段——24小时在线联网监控。然而，据知情人透露，泰达威立雅的24小时在线监控设备曾被“动过手脚”，通过调整仪器仪表的参数和斜率，使得监控结果与抽检数据相匹配。
在线监控设备的中控室设在企业，水质数据与环保局监测站实现在线联网。这些设备的参数与斜率可人为调至预设值，即水质数据值可预设，操作并不复杂。
今年4月，环保部公布了2013年环保专项行动督查第一批结果，其中，福建省仙游县污水处理厂被列入环境违法企业。该厂被查出在线监测仪参数（出水在线COD监测仪和氨氮监测仪）设置不合理。企业被限期整改，更换在线监控设备，处罚4.27万元。
调整仪器参数在行业里长期存在，只有少数被“揪”出来。“只要企业造假不太明显，当地环保部门不会太为难你。如果明目张胆不处理，只调表，这是肉眼都能看出来的错误，地方环保局也不会让你做，因为它也有上级单位监管。”一位水务企业负责人介绍，企业这样做通常有两种情况：一类是老厂子，建设时环保指标低，如今面临提标改造，又面临资金等现实困难，客观上无法达标排放，所以调整监控仪；另一类是水质突变，压过了达标红线，企业为逃避处罚，人为调表。泰达威立雅应属第二类。
泰达威立雅并非个案。自2011年，全国各省陆续开始每季度公布国家重点监控企业的监管记录，污水处理厂是重要一项。因出水水质超标而被披露的污水处理厂记录，已占这个数据库记录总数的三成至四成。其中，对江苏、山东、河北等14个有代表性省份2014年一季度监督性监测结果进行分析，污水处理厂的平均超标比例达17.7％，显著高于全国9.5％的平均超标比例。
一位天津市环保部门人士强调，泰达威立雅出水一直是达标排放，“自从合资以后，基本上就没受到过什么处罚，污水处理效果比合资之前大有改进。它对于开发区的污水处理是有贡献的”。
在中国政法大学公共决策研究中心副主任王振宇看来，在具体的公用事业市场化项目中，企业与政府是合约关系，如果一方有违合同行为，另一方可根据《合同法》来追究法律责任。第二，政府职能部门对于企业外水接收及运营业务有监管及查处职责，并可就违约或违规问题追究企业的责任。第三，对于政府部门的监管是否作为，《刑法》第408条专设了“环境监管失职罪”，以追究负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任的问题。
纵观整个事件，几乎所涉各方皆难逃干系：最上游的排放工业废水企业未自建污水处理设施，未将废水预处理至纳管标准；污水转运全过程，始终未纳入环保部门的监管视野；污水处理企业出于逐利考虑接收外水，且想出种种办法实现出水达标“假象”。污水处理链条上的环环失守，最终使得整个控污系统成了“洗污通道”。
