“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”中共十八届四中全会的决定明确。

在保持高压惩治腐败的同时，中国更加意识到预防腐败刻不容缓，相关的制度建设正在进行中。

在2014年年初中组部发布《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》后，10月22日，广东省公开发布《广东省预防腐败条例(草案)》以征求意见。其中规定，官员不如实申报个人资产、配偶子女从业等事项将不予提任，“裸官”不得担任领导职务、重要岗位等。这意味着，中共纪律性规范文件的内容开始进入地方立法层面。

其实，限裸令之外，自今年年初以来，防外逃、查申报——国内已在实践层面推进较之以往更严苛的举措以预防腐败。

“限裸令”

广东省能在预防腐败的地方立法上先行一步，与其地域特点和治理经验密不可分。仅就治理“裸官”而言，截至今年7月，广东共查出2190名“裸官”，并对包括9名市厅级干部、134名处级干部在内的866名“裸官”调整了岗位。此次广东强力治“裸”，也与中央第八巡视组于今年2月向广东反馈一些地方“裸官”问题突出、存在干部“带病提拔”现象有关，广东因此三次“拉网式”排查。

目前，对“裸官”的处理依据是中组部今年2月发布的《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》。按照办法，“裸官”不得担任党政机关、国有企业、事业单位的领导，不得在涉及军事、国防科技、机要、财政金融等重要敏感职位担任要职。这让他们面临岗位调整或者辞职的选择，不服从组织调整的将被教育、降职甚至违纪处理。

如是，这一办法被称之为“限裸令”。“限裸令”由各地组织部门主导实施，参与配合的有纪委、公安、出入境管理机构和外事部门等。

从今年三四月份开始，一些省市陆续开始集中清理“裸官”，其中甚至包括自2008年起围绕国家发展战略目标引进的海外高层次人才和特需高级科技人才。

因“裸官”集中，广东被中央点名批评，其中东莞的“裸官”尤为突出。东莞市委组织部有关人士对《财经》记者称，这次治理“裸官”，先由科级及科级以上官员申报个人重要事项，如婚姻状况、配偶子女移居海外等，然后由组织部门联合公安、出入境和外事部门一同参与核查。一旦确定为“裸官”，组织部门就会派人和“裸官”谈话。

湖南省纪委预防腐败室副主任陆群认为，现在对“裸官”的调查摸底方法比较科学、准确。首先是个人专项申报，国家公职人员对其配偶子女是否移居国（境）外做 “是”或者“不是”的明确回答，对配偶、子女出国经商、学习、定居等情况做出详细说明。即便是没有上述事项也需要“零报告”签字确认。

其次是组织核查，建立有公安部门和其他相关部门参加的联席会议，对领导干部及其家属的出国（境）等信息进行核查，与其个人申报情况进行比对分析，有效防止不实申报。

三是发动群众举报。国家公职人员配偶、子女出国（境）定居，“大多数都不可能做到密不透风，发动群众举报，效果是比较好的。”

这也是此次治“裸”力度空前的主因。如同广东三次排查，福建、浙江在八九月份也相继开展再次申报和排查。

原在一家央企工作的局级干部李凌（化名），配偶是海归人士并在与其结婚前就定居香港，“限裸令”后李凌不得已辞职。李凌称，“开始单位和我都没意识到会严格执行，还以为配偶子女在澳港台的情况会与国外有所差别。”不料今年8月，单位找其谈了几次话后，“才觉得即便调整岗位也不会再有提升空间”，便索性选择离开了体制。

“裸官”并不等于贪官，但“裸官”与“贪官”并非没有联系。2009年以来，广东各级纪检监察机关查处了22名“裸官贪官”。

今年8月27日，在做客中央纪委网站访谈时，广东省纪委书记黄先耀称，“裸官”贪腐的案件特点，大体上一是不申报，基本是贪官的“裸官”没有一个是事先申报的；第二是不移居。其配偶、子女办了海外的居民身份证以后，人仍然是在国内工作、生活。“这个隐蔽性更强，也非常危险。”第三个特点是在境外受贿，权钱交易在境外完成。

因此，陆群认为，中央强力治理“裸官”，与反腐败斗争形势所迫、贪官席卷资金外逃问题日益突出、社会各界对“裸官”问题反响较大等不无关系。

出境难

据《财经》记者对公开报道的外逃个案统计，虽多数案件信息不完整，但48名外逃国家工作人员中有7人在外逃前本人持有国外绿卡或者配偶子女已移居国（境）外，比如浙江建设厅原副厅长杨秀珠，以及在出逃前一年全家就开始办理移民的江西鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波。

其实，与治“裸”配套进行的，还有加强官员出国证件和出国申请的监督管理，这明确针对的即是贪官外逃。

“限裸令”发布后，中组部紧接着发布了《关于进一步加强领导干部出国（境）管理监督工作的通知》。对领导干部出国管理监督的规范在上世纪90年代后期出现，最早是1992年对高级干部出（境）的管理，后来扩展到党政机关县（处级）以上干部，再扩及所有国家工作人员，既有因公出国（境）的管理规范又有因私出国（境）的监督。

据《财经》对所搜集的83个个案的分析，在48名国家工作人员中，有6人境外出逃的时间不详，1992年至2002年外逃的有30人，2002年之后出逃的有12人。另外35人中，有4人外逃时间不详，相应时段内外逃的分别是12人、19人。

如此情形，可供解释的一个背景是2003年中央开始对所有的国家工作人员因私出国（境）进行规范，当年发布《关于加强国家工作人员因私事出国（境）管理的暂行规定》。

“有的是利用事先准备的假身份证、假护照跑到国外，有的是利用出国访问、考察之机滞留国（境）外不归。”陆群说。

例如，1991年被最高检通报的陈新国，通过购买假护照携款潜逃；浙江省温州市鹿城原区委书记杨湘洪，2008年随考察团赴法，回国前夕突然声称“腰突”病复发，需住院治疗，此后未归；2010年8月，广州花都区畜牧兽医局原局长刘荣福，请病假后持因私护照赴美未归。

与以往不同，这一次出国（境）管理监督首先在于严格审查，尤其是涉及管理人、财、物、机要档案和其他重要岗位的领导干部，以及“裸官”，要从严把关，涉嫌严重违纪违法的人员，一律不得批准其出国(境)。违规审核审批将被追究责任。

其次，加强对领导干部出国（境）证件管理。督促因公出国(境) 的领导干部，回国后7天内，将证件交由发证机关指定的部门统一保管或注销；因私出国(境)证件，回国后10天内将证件交单位组织人事部门集中保管。这比以前相应规定的10天和15天时间已缩短。

第三，一旦发现领导干部外逃或涉嫌外逃，在48小时内逐级上报至中央组织部干部监督局。

随后各地的实施不乏更严厉。例如，武汉有地方要求在职处级以上领导干部（含已免现职、尚未办理退休手续的干部）因私事申请出国（境），应当从严掌握，一般不予批准。申请出国（境）探望亲属的可酌情予以批准，假期按照国家有关规定执行。但在涉密岗位工作或者曾经从事过涉密工作，机密尚未解密的；政治表现不好，在重大政治事件中犯有严重错误的等，申请因私出国（境）不予审批。新疆和北京规定，处级以上干部申请因私出国一般不予批准。情况特殊的，按照相关程序严格报批。

据悉，对持有因私出国（境）有关证件的报告，公安、外事部门也会配合地方组织人事部门进行审核。

陆群认为，为预防官员外逃，一定要多管齐下。一是加强对官员的日常监管，包括“八小时以外”的监管。对于官员随意离开工作岗位、违规经商、赌博等问题要注意掌握；二是要加强对官员身份信息、出国（境）的监管，防止其拥有多个身份证，防止其利用因公出国考察和因私出国旅游之机脱逃；三是加强对“裸官”的重点监管。“裸官”不论是否涉嫌贪腐，他们“人在曹营心在汉”，要重点关注其履职情况和财产等信息，防止随时“跑路”；四是要加强对贪官的海外追逃，保持对外逃贪官的强大追逃态势，“一方面让他们梦断异国他乡，另一方面对那些想逃未逃的人形成震慑。”

目前中国已经开始严厉打击双重国籍。今年7月，公安部推出户籍举报制，严查外籍人士未注销户籍和身份证的情况。

查申报

在线访谈时，广东省纪委书记黄先耀还提到，接下来整治“裸官”，组织部和纪委会完善预防腐败信息系统，存入领导干部及其家属出入境的信息，发现不正常的情况进行预警；还将加强跟公安、政法，以及金融部门的合作，对一些干部资产的不正常移动加强监管，通过资产的移动来发现一些不正常情况；再就是鼓励舆论对“裸官”的监督，鼓励群众揭发“裸官”等。

在限裸和严管出国（境）之外，治理官员的另一法宝——官员财产申报与公开制度，虽然外界呼吁有年，但未见回响。

即便是开风气之先的广东，在这次草案公开征求意见中，也只是表述为“拟提任领导干部的，应当如实报告个人婚姻状况、房产、投资、债务、配偶子女从业及廉洁自律等情况，并逐步在一定范围内公开”。“一定范围”当作何解，目前并不明了。

为此，个人事项申报一直被指“锁在柜子里”，有名无实。为了解决这一情况，中央组织部在2013年12月印发的《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》中要求，从2014年起开展领导干部个人有关事项报告抽查核实工作，以保证申报的真实性，由组织部人员负责核对和录入工作。此前，广东南沙的试点方案称抽查的比例是15％。

领导干部报告个人重大事项的制度，始于1997年，其中包括涉及是否“裸官”的事项，但最早规定“报告内容一般应予保密”，2006年改为纪检和组织（人事）部门可根据工作需要查阅。

“过去实行的领导干部报告个人重大事项制度，由于对抽查比例没有做出明确的规定，加上对报告内容基本上没有人去进行核实，仅有个别涉及腐败案件官员的报告偶尔被查阅。”陆群说，“这样就会流于形式，很多人在填报时敷衍应付。现在强调要对报告内容进行一定的抽查，这一制度的约束力和执行力明显增强。”

不过，有关抽查的细节和程序至今未见公开。公众仍然担忧，有关部门到底具备多少核实调查的能力和执行力？

韩国原副总理金秉准向《财经》分享了韩国的公职人员财产登记和财产公示制度。他称，这项制度对公务员非常有压力，申报的财产内容涵盖广泛，不只是通常的房、车、银行账户存款，还包括收藏的画作、他夫人的珠宝等及一一价值如何，且会在媒体公布。

“第一次财产申报时，我尽我所有的努力不想遗漏，但韩国公职人员伦理委员会核查之后还是来了通知，说我遗漏了。”金秉准说，对方让他详细提供他夫人的珠宝如何获得，而这其实继承于他夫人父母处。

金秉准介绍，韩国从1981年开始推行公职人员的财产申报制度，但当时也并不健全，只是要求三级以上的公务员（韩国公务员分九级，一级公务员最高）进行财产登记，并不对外公示，“所以也并没有什么实际效果。”

1993年，这项制度步入正轨，登记的对象扩大为四级以上公务员，而且对军队大校以上的军官也有登记财产的要求，同时开始在一定范围内公示财产，并且不只是在职时，在退休时也需要重新登记和公示。此外，申报虚假信息者将受到惩罚。

随后的近十年内，这项制度又进行了四次完善，“改善的方向就是越来越强化——逐渐扩大登记的对象，而且惩罚的内容也越来越具体。”金秉准说，截止到今年9月，具有财产登记义务的对象有216621名，占所有公务员的21.7％。一级以上公务员，地方政府领导、检察官，警察的高级干部等都非常认真地参与到这个制度中。否则，韩国公职人员伦理委员会将进行审查，并让登记人就每项内容进行说明。“把财产进行数据化一一申报，是很麻烦的一件事情。但这是预防腐败的一个重要制度，我们会一直推行下去。”

金秉准同时强调，也不能单靠这一制度来防止腐败，因为该制度本身并不能确保实施的有效性，附属制度也要跟上来，比如金融实名制、不动产财产实名制等。通过扩大整个社会财产的透明度，才能真正发挥官员财产申报与公开制度的作用。