流动人口和农民工的概念有所区别，排除短期旅游和探亲度假人口，我国目前有约1.66亿跨乡镇外出打工的农民工，还包括7900万城镇间流动就业的常住人口，总数大约在2.45亿。要理解流动人口问题形成，首先要理解公共服务供给和户籍制度之间的关系。

我国公共服务供给和户籍制度的关系有以下几个重要特点：一是公共服务是按照户籍来提供；二是城乡公共服务供给的水平不同；三是公共服务的供给反映出地区和城市间的差距；四是农村集体的公共服务供给和福利是按照村庄划分的。

事实上，户籍流动的障碍，不仅仅体现在农民不易进城，其实城里人也进不了农村，因为村庄的土地是有限的，由土地而衍生出来的集体经济供给只能在村庄成员间分配。村庄之间的户籍也不能对换，因为村庄间的福利水平也有很大的差距。

近些年，围绕户籍制度改革进行的调查发现，考虑到就地就业、土地升值、集体福利以及其他一些对农民的优惠政策，外加农业生产收益等因素，城市近郊的农民进城的愿望大幅度降低。在许多城市的郊区，许多农民实际上不愿意进城。

经过改革开放30年，城乡矛盾发生了变化，区域间、城市间的发展差距也越来越大，城市间的户口对换也越来越困难。北京的“北漂”、上海的“海漂”、广州的“广漂”等反映出来流动人口问题不仅关涉农民工，还关涉相当一大批城市间的流动人口。

研究流动人口和公共服务供给之间的关系，不能仅仅局限于农民进城这一个方面，更需要研究阻碍人口要素流动的各种区域化、板块化等公共服务供给模式问题。只有这些问题的解决，才能有助于从制度上消除人口流动的各种限制性因素，真正地促进城乡间、区域间、城镇间，甚至农村间的各类要素按照市场化规律进行流通，实现资源的合理配置。而关键在于未来将进行的户籍管理制度改革，能否真正打破现有的公共服务和福利供给格局。

从另一个方面看，为什么解决流动人口的户籍问题非常难？回答这一问题，要求对经济增长模式进行认真研究。很多学者把过去30年我国的经济增长的动力完全归于市场，是还没有研究透这一问题。

实际上，在中国特定的体制条件下，经济增长与政府和市场的双重作用有关。政府的主要作用是压低要素价格，实现企业在市场化条件下的低成本竞争。所谓低成本包括土地成本、劳动力成本，还有环境成本等，这些单靠企业是做不到的。

为什么近年来劳动力价格不断上涨，但各类投资的幅度没有大幅度下降。原因除了政府压低土地价格之外，还因为政府通过降低公共服务成本从而降低企业成本。流动人口因其流动性特征，在缴纳社保和享受公共服务上，都很少得到流入地政府的关注。所以企业少缴纳了原本应为流动人口交的社保部分，有利于降低运营成本。

此外，城市减少公共服务支出对降低城市发展的成本也有利。所以不管在公开还是私下的场合，几乎没有城市愿意放开户籍限制，都不想把财政的一部分拿出来解决流动人口的公共服务支出问题。

过去相关政府部门和学术界研究流动人口问题、户籍制度和农民工问题，更多是从农村的角度考虑。但是各流入城市的决策者们认为农村、农业和农民问题在经济发展中的地位已经式微。因而，站在城市的角度提出解决城市发展问题的办法，可能更会受到政策决策者的重视。

许多城市的政府认为要提高城市公共服务支出水平，重点在于城市人口结构的精英化。很多城市的落户政策条件十分苛刻。比如广东、江浙的一些城市，要求劳模、技工、副教授、博士生才有资格在城市落户，而北京市在这些基础之上，甚至对年龄还提出了苛刻的要求，如博士生要35岁以下、硕士生27岁以下、本科生25岁以下等等。种种附加条件，无非是使城市人口趋于精英化。这使得大量低收入外来流动人口被长期排斥在城市的公共服务范畴之外。这种观念已经深深地植根于城市政府的决策者的既定思维模式中。

许多城市，特别是一些特大城市，提出的控制人口的政策旨在减少公共服务支出。但是通过研究城市的人口结构发现，从上世纪80年代到现在，北京实行控制人口政策30年，人口却一直没有停止增长。这是因为精英阶层进入城市后，需要更多的服务人群满足其需求。精英人口的增长带来外来人口的同步增长是不可逆转的趋势。但是城市决策者对这个问题并没有重视。

由于城市决策者缺乏重视，导致城市缺乏熟练的服务业人员和熟练技工。鉴于城市没有给流动人口提供长期稳定的公共服务供给，45岁以上拥有熟练劳动技能的流动人口选择了返乡。如果他们能在城市里享受公共服务，他们的劳动技能反过来有助于大幅度提高城市的公共服务水准。

香港的政策就是一个良性循环的例子。在香港，解决长期居住证只要求七年的岗位服务历史。满足这一条件一方面说明岗位有需求，另一方面服务七年标志着劳动者进入了技能熟练期，可以提供更好的服务。

流动人口背井离乡，放弃了安逸的生活条件，敢于在流动中寻找自己的未来，敢于承担风险，在任何一个国家，这些人口是最具有创造力的，而他们也为所就业的城市带来新鲜血液，注入了人口的活力。流动人口的大量返乡还使得城市遗憾地失去了一个富有活力的人口群体的价值。

解决流动人口的问题，需要改革户籍管理制度，更需要深入研究这一积累了30年甚至是50年的问题，研究已经固化的城乡、城际以及村庄间的利益格局。改革不仅仅是政府的决策，还要顾及所关涉的户籍居民，顾及更多的既得利益者。

因此，研究有序合理地推进户籍管理制度改革和流动人口市民化问题，是一个长期的课题。眼前的重点是，在流动人口问题突出的大城市和特大城市，改变采取排斥和控制外来流动人口的方法，改革应该在这些城市率先突破。

作者为国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任