全球范围内自由贸易协定的广泛拓展，导致在国际上出现了双边或多边的多层级经贸融合机制，而美国力推的TPP（跨太平洋伙伴关系协议），意图打造一个“具有里程碑意义的下一代贸易协定的蓝本”，是一种全新的FTA模板。
TPP是美国构建亚太自贸区构想的替代方案，其推进对WTO多边体系造成全方位冲击，同时也蕴藏着新规则制定的契机。TPP和我国倡导的亚太自由贸易机制，在很大程度上反映出，其背后的大国围绕区域经济一体化的激烈竞争。
面对美欧主导的TPP、TTIP等与WTO并驾齐驱的局面，为适应激烈的亚太FTA竞争，中国当然应该制定策略、方案，来未雨绸缪全球贸易秩序与游戏规则。具体讲，应从对内和对外两个维度主动出击，对内加速经济体制改革；对外深入推进自贸区战略，打造中国的自贸区“升级版”；适时对相关产品进出口关税实施结构性减免；不断提升“大国”参与全球经济治理的综合能力，为未来参与高质量区域贸易自由化机制做好制度安排和政策准备。
TPP是一个以高标准和高质量为特征的高层次自由贸易协定，它涵盖原产地规则、技术贸易壁垒、服务贸易、知识产权、金融服务与投资条款等多方面的内容，并且涉及劳工标准与环境问题等广泛议题。
TPP的形成和发展是亚太经济格局演变的必然结果，反过来，也将对全球经济格局，尤其是亚太自由贸易格局的演变产生深远影响。面对TPP带来的复杂严峻挑战，我国要统筹谋划，深入开展相关分析，及早制定短期和长期应对预案，努力营造对我国有利的外部环境和区域合作新格局。
TPP的最新发展动态
TPP最初是由新加坡、文莱、智利和新西兰四个亚洲太平洋地区小型经济体（被称为P4）发起的多边自由贸易协定，它于2005年7月达成协定，并于2006年生效。该协定规定，成员方将在2015年前取消所有商品的关税。最初，P4反映了四个小型开放经济体要求突破APEC框架下贸易自由化进程停滞局面的强烈愿望。
2008年2月，美国加入P4关于金融服务与投资谈判，后逐渐取得了这一组织的主导权。此后，澳大利亚、秘鲁、越南和马来西亚也先后加入谈判，TPP成员国扩大为九个，并分为20多个专门小组对市场开放及相关规则举行了15轮谈判。
2012年6月，加拿大和墨西哥最终获得九个成员国的批准，正式加入TPP发起国谈判。2013年8月，TPP进一步取得实质进展，即日本首次全程参加TPP部长级谈判，但美日基于双边关系层面的不同谈判立场与利益考量，两个大国结束谈判尚无时间表。2014年4月，美日同意重启TPP部长级谈判，但双方并未达成TPP基本协议。此外，韩国、泰国、菲律宾、中国台湾等也表示出加入意愿。
在美国的强力推动下，TPP成为包括美国、澳大利亚、加拿大、日本、新加坡5个发达国家和7个新兴国家的巨大贸易集团，12国的GDP总量已占世界的约40％，并有望成为亚太地区最大的自由贸易区。TPP合作的目标从小范围的优惠贸易安排逐步演变为建立全方位的区域经济合作“范本”，并致力于塑造更大规模的、高标准的、全面的贸易规则平台。
大多数成员加入TPP有经济效益和政治安全的考虑，同时也希望借助TPP提升自身在未来国际经贸体制中的地位和影响。如新加坡作为高度开放、高度贸易依赖的国家，期望通过发起TPP，提升国际规则制定的话语权。而文莱还希望利用TPP促进经济多元化。越南作为社会主义国家，将加入TPP视为一个促进国家全面发展的战略机遇，认为这是其实现经济飞跃的良机。维系日美同盟关系的政治考量，对日本政府加入TPP谈判起到了决定作用。
事实上，由于诸多因素的制约，TPP的前景仍不明朗。
随着日本正式加入TPP谈判，美、日两个大国在农产品和汽车的市场准入上各有保留和诉求，难以达成一致，TPP谈判的复杂性和难度明显增加了。2014年初，在新加坡召开的新一轮TPP谈判中，美日围绕撤销关税问题分歧较大，谈判无果而终。农产品市场准入上，日本希望保留小麦、大米、牛猪肉、乳制品和甘蔗等农产品的关税，在十年或者更长时间内逐步取消，但与美国优势产业的利益诉求存在分歧。汽车市场准入上，日本要求美国废除汽车关税、制定取消汽车零部件税的时间表，但美国以保护国内相关产业利益为由拒绝日本的要求。如果日美双方的分歧能够化解，则TPP在2015年达成的可能性就将上升，中美日的三角关系也将加速调整和演化。
此外，TPP成员国对是否要采取统一的对外关税，还持有不同的意见。澳大利亚、新西兰和新加坡等国希望实现统一对外关税，美国则不希望重启对TPP成员的有关市场准入或对非成员的关税等问题的谈判，这至今仍是一个问题。
同时，TPP谈判国普遍认为，除非诸如中国这样的大型经济体加入协定，否则谈判能获得的经济利益并不大。
从目前的情况看，TPP的谈判前景有两种可能：一是“半途而废”。如美国继续坚持TPP的高准入门槛和全面一体化理念，规则谈判可能难以按期完成，高标准也将阻碍新成员的加入。
二是“缩水降格”。由于希望发起国谈判尽快达成共识，主导国家可能降低标准促使TPP谈判加速完成。可以预见，近期韩国、泰国、菲律宾也会择机加入TPP。如果TPP谈判进展顺利，该协议还有可能成为与欧盟并行的亚太地区一体化的雏形，共同影响全球一体化的进程和贸易格局。
TPP与WTO的关联
启动于2001年的WTO多哈回合谈判，因多方分歧至今仍未取得实质性进展。在全球经济贸易治理亟须加强之时，WTO形同虚设、前景黯淡，美国转而另起炉灶，极力推动TPP和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协定），着手划定新的贸易伙伴圈。TPP的推进对WTO多边体系造成全方位冲击，同时也蕴藏着新规则制定的契机。
自由贸易协定（FTA）已成为WTO主导下的全球贸易自由化的重要补充。13年来，多哈回合走走停停，谈判的核心难点是包括农业等问题的绝对“零关税”，美欧和日本等发达成员之间、发达成员和发展中成员之间在农产品关税削减、出口补贴和农产品特殊保障机制等问题上分歧较大。
WTO进展举步维艰，进一步加快了区域贸易自由化的发展速度。由于FTA谈判比在WTO框架内进行的多边谈判要更加容易达成协议，尤其能让双边谈判中的发展中国家更好地获得发达国家的市场准入；FTA所涉及的协议范围比WTO所涉及的协议范围广，不仅包括了WTO所涉及的内容，还囊括了WTO谈判所没有涉及的投资、科技研发、竞争、服务、劳动、环境、经济合作等诸多领域，并有可能在WTO没有制定规则的领域制定出新的相关规则来。基于此，自贸协定追求的自由化不断向纵深发展。FTA的广泛拓展导致在国际上出现了双边或多边的多层级经贸融合机制。
TPP拥有比WTO更高的谈判门槛和自由化水平，大有与WTO分庭抗礼之势。TPP现有的24项议题，既涵容了WTO已有协议和规则，对WTO已有协议进行深化，又加进一些WTO没有的新议题。
其高门槛主要体现在：
一是市场准入水平高。TPP突破传统的自由贸易协定，要求100％的货物分阶段实现自由贸易，不允许有例外商品，从而成为一个无例外的自由贸易协定。在服务贸易方面，TPP国家以一种“否定清单”为基础谈判，即先做出一个包含所有项目的自由化清单，但是允许各国在特定的服务业部门就某些特定例外项进行谈判。
二是竞争政策范围广。既包括反垄断法律与措施等方面的规定，也包括对国有企业的竞争规范。
三是知识产权保护力度大。TPP在版权保护、互联网域名、反规避责任、专利保护、转知识产权保护成本等多个方面的要价，远远超过WTO的《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）所涵盖的内容。
四是劳工和环境标准严。TPP将“劳工条款”适用于出口加工区和自由贸易区，并严格规定外贸企业支付工人的最低工资；在环境标准上坚持已签署的多边环境协议（MEAs）中的承诺，保护自然资源和野生动物，履行《濒危物种贸易公约》等。
五是约束力强的争端解决规则。TPP要求几乎所有的交易都具有法律约束力，主张当外资企业遭遇争端时，诉诸于“投资者—国家争端解决机制”，即赋予企业起诉国家的权利。这与WTO适用的“国家间争端解决”方式差异显著。
TPP是美国构建亚太自贸区构想的替代方案。美国战后一直根据WTO框架推行其全球经济战略。然而，自20世纪80年代中后期以来，面对自身经济增速趋缓、区域经济一体化浪潮在世界范围内蓬勃兴起的内外部压力，美国政府开始采取多边合作与地区合作并重的政策，地区主义逐渐构成美国对外经济战略的重要内容。美国对待东亚经济整合的态度由置身事外到积极参与再到试图分化，经历了由依靠多边（WTO）走向以双边为主（双边自贸协定），再由双边转向跨地区多边的过程（TPP）。
TPP的上述构想对WTO构成严重的挑战和威胁。
首先，TPP现有框架下的区域自由贸易安排以及由此产生的“意大利面条碗”效应，极大地破坏了WTO下多边贸易体制来之不易的体系化成果。如世贸组织反倾销协议规定，不能采取归零的办法，但美国坚持在TPP中要采取归零的办法。还有TPP中环保问题、劳工标准等新议题是现有世贸组织中没有的，如果作为世贸组织成员的TPP成员推行这些新议题，则会冲击世贸组织整体规则。
其次，透过美国于TPP谈判中倡导的高标准、宽范围、严要求，不难看出，新机制意欲突破多边体制基于利益平衡而设置的义务防线，使之成为美国获得对东亚区域经济一体化主导权、排斥和挤压其他大国影响力的工具。我国作为发展中国家来说，若游离之外，则面临被边缘化的境地；若加入，则要牺牲自身的利益来接受所谓的“自由化”标准和利益。如此，WTO所追求的发达国家和发展中国家在国际贸易增长中的利益平衡目标将渐行渐远。
再次，TPP很可能阻滞WTO的发展进程。如果TPP谈判进展顺利，成员国就农业、知识产权等议题达成一致，那么，其中的受益者将很难愿意重归多边机制。
总之，站在全球经济一体化的视角来看，以双边或多边FTA对抗TPP、解构或重构WTO规则，已成全球经济、政治、经贸、外交关系的一个趋势。
TPP对中国自由贸易区战略的挑战
新世纪以来，我国适时开展了多层次的区域经济合作，大力推进自贸区战略，初步构建起了以周边国家为主、广范围的自贸区体系。
TPP特点与我国在东亚合作机制中所主张的自贸区推进原则形成较大反差。TPP的推进促使中国、日本、韩国、东盟等加快亚太自由贸易区发展的步伐。
在2012年11月的东亚峰会期间，由东盟倡议，东盟十国与中、日、韩、澳、印度、新西兰共同启动了“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）。从2013年5月第一轮谈判起， RCEP已经进行了五轮谈判（截至2014年7月），目标是2015年结束谈判并达成协议，其建成后将是世界上最大的自贸区。RCEP机制的提出，特别是中日韩FTA的实质性推进，为加快东亚经贸一体化进程提供了可能，是我国加快实施自贸区战略的关键环节。
相比RCEP，TPP具有高度贸易自由化、全面的市场开放承诺要求、快节奏和严格的发起国谈判周期限制等特点。尤其是，TPP以国内外规则标准化为主，实现更高的服务贸易自由化，也就是以负面清单为导向，在投资便利化方面实施准入前国民待遇为基础的便利通道。我国倡导的RCEP机制基本上以继续降低关税和拆除非关税壁垒、加强互联互通、协调原产地规则等传统自由贸易措施为主，且实行渐进式的服务贸易开放，以正面清单和准入后的国民待遇为主。在知识产权保护、环境保护、劳工标准等议题上，RCEP只是提供一些模糊和初步轮廓，并没有实质性的探讨。
TPP和RCEP在很大程度上反映出，其背后的大国围绕区域经济一体化的激烈竞争。
仔细探究TPP议题及文本内容，可以发现协议所设定的目标和规定的范围、标准，充分体现出美国的利益诉求。如美国提出的专利保护方案明显主要在于维护其自身在科技创新方面的领先优势。即便是已经加入了谈判的国家，这些高门槛在实施的过程中也将面临诸多挑战。随着日本加入TPP谈判以及成员国可能的进一步增加，TPP可能演变为主导亚太区域合作机制的主渠道。无论RCEP还是TPP，其本身都涉及区域经济合作模式规则的制定，而由大国主导的规则制定，其背后的战略博弈是显而易见的。
不过，在TPP和RCEP的博弈中，中国面临着多重不利局面。中国从内到外还没有做好“区域领导”的准备，承受外部冲击的能力有限，作为“大国”参与全球和区域经济治理的经验不足，这必将限制中国在区域经济整合中的行动能力。对比TPP的高门槛，RCEP的包容性和渐进性更符合中国的实际情况。
TPP将对我国经济社会发展的外部环境和区域合作战略造成较大冲击。
首先，从经济利益上，若TPP谈判顺利并在区域合作规则制度方面发挥关键作用，我国则很可能会因此而受到贸易歧视，出现贸易转移。这将在一定程度上使我国减少出口，进而直接影响到我国的贸易环境和社会福利。
其次，从政治影响力上，TPP有可能成为美日联合制衡中国的工具，并利用部分亚太国家对中国崛起的疑虑和担忧心理，压缩中国的权力空间，稀释中国在亚太，特别是东亚地区的影响力。
再次，在制度层面，美国以“自由贸易”的高门槛，保障公平市场竞争，利用价值观等软实力的方式作为战略工具，聚拢亚太地区的盟友和贸易伙伴，最终可能瓦解中国在东亚地区苦心经营的贸易平台和多边合作机制。
应对TPP挑战对策
面对美欧主导的TTP、TTIP等与WTO并驾齐驱的局面，为适应激烈的亚太FTA竞争，中国应制定策略、方案，来未雨绸缪全球贸易秩序与游戏规则。具体讲，应从对内和对外两个维度主动出击，扭转可能遭排挤、被架空的被动态势，尽可能减少因贸易转移而带来的损失。
1．对内：加速推进经济体制改革
从某种意义上说，TPP代表着后金融危机时代区域自贸区建设和全球经贸合作的发展方向和趋势。从TPP协议要求的降低环保产品关税、降低GDP能耗、专利保护方案、国有企业非歧视和透明度要求、电子商务隐私开放等，既是我国在短时间内难以解决的问题，也是我国中长期改革的重要领域。
因此，不论TPP的发展前景如何，我国都应当以此挑战为契机，化被动为主动，积极推动我国目前产业政策和经济增长方式的调整与优化，加速推进经济体制的改革。
例如，我国有必要调整和制定一些涉外贸易的政策法规，如在知识产权、国企政策透明度和劳工标准等方面加以改革和优化，减少或取消以往对国企、农业等行业的过高补贴，切实提高出口产品的质量和国际竞争力。全方位重视自主创新并营造创新环境，采用与世界经济接轨的经济发展方式，提升在国际贸易谈判中的地位，对冲TPP可能带来的政治和经济风险。
2．对外：深入推进自贸区战略，打造中国的自贸区“升级版”
新形势下，我国更需要积极推动亚太区域原有机制的改革和创新，打破中国周边的军事包围和经济围堵。具体来看，针对中日韩三国间FTA谈判实质性进展的良好局面，进一步在某些特定的敏感领域有条件、分步骤、分阶段进行，等到时机成熟再次谈判，建立综合和全面的自由协议，尽可能将中日韩FTA谈判结束于RCEP谈判之前，如此，RCEP框架下16国谈判效率会有效提升。
此外，我国可以积极地做一些向高标准治理体系的对接和尝试，打造中国的自贸区“升级版”。以中国—东盟自贸区协定为示范，通过更新和扩充协议内容与范围，削减非关税措施，提出新一批服务贸易承诺，从准入条件、人员往来等方面推动投资领域的实质性开放。再如，TPP中有关国有企业的规定也可能成为未来亚太自贸协定谈判的基础，我国可提前谋划和参与相关谈判的预案研究。
3．统筹兼顾：合理安排关税减免
从操作角度，我国现有各个自贸区的特惠贸易协定中，主要对谷物、糖类、纸类、纺织品等传统产业和敏感产业进行了保留，各协定例外产品的区别不大。未来，随着多边特惠贸易协定成为我国在亚太地区的一个重要选择，更好地运用“合理持续期间例外”的关税谈判原则，将有助于我国实现相关经济利益。
从产业层面上，目前我国关税水平依然偏高。就货物贸易市场准入而言，我国目前的平均关税税率为9.5％，其中非农产品的平均关税税率为8.7％，农产品的平均关税为15.6％，以上三个指标在TPP现有谈判成员中均只低于墨西哥和越南。因此，在TPP的自由化水平下，我国在减免关税方面将面临相当大的压力。我国若加入TPP，国内汽车、化工、机械、钢铁等产业则会受到一定冲击，诸如乳制品、小麦、棉花、食糖、天然橡胶等农产品面临的市场冲击可能会更大。
如何分阶段降低我国制造业和部分农产品的关税水平，并根据节能减排的相关要求，适时对相关产品进出口关税实施结构性减免，是我国中短期需统筹兼顾、反复权衡的重要方面。
4．提升“大国”参与全球经济治理的综合能力
中国实现国家治理体系现代化的一个必要环节，就是参与全球经济治理能力的现代化。面向未来，提升对外开放水平，加强涉外经济制度和政策准备十分紧迫。
一是加强我国与东亚经济体之间的沟通和政策协调，进一步巩固已有区域合作成果，加快东亚区域经济一体化进程。二是加强与美国、欧盟、日本、韩国、澳大利亚等的双边经济合作，增强政治互信，加深经贸合作，最终实现在亚太区域的合作共赢。三是借鉴美澳、日韩等国FTA建设的经验，追踪TPP和其他自贸区发展的进展情况，探索加强合作的可能性，为未来参与高质量区域贸易自由化机制做好制度安排和政策准备。
作者为财政部财政科学研究所研究员
