近年来，全球能源治理日益成为全球治理领域的热点和焦点议题。除了IEA和OPEC等传统国际能源机构外，ECT（全球能源宪章）、IEF（国际能源论坛）、IPCC等国际能源协调机制也积极发出声音，甚至以全球治理目的而成立的二十国集团（G20）目前也成为全球能源对话的一个重要平台。中国也在上述国际能源机构和能源协调机制中积极发挥自己的作用，表达观点和立场。

值得注意的是，页岩油气革命使全球能源格局开始出现一些新变化。这些新变化导致相关国家在国际能源问题上价值取向和行为方式有所改变，从而影响和推动着以发达石油消费国（IEA）和石油生产国（OPEC）之间博弈为核心的全球能源治理未来变化。为了更好地通过参与全球能源治理保障我国在能源方面的核心利益诉求，我们认为，种种变化之中，如下三个变化值得格外关注。

IEA向“全球能源机构”转变

目前，全球能源治理架构的基本格局是：美国和欧洲为主导的能源消费国家利用IEA发挥影响，通过推动金融衍生品市场发展掌握了全球能源定价权，同时也积极利用G20/G8、WTO、ECT（全球能源宪章）、IEF（国际能源论坛）、IPCC等机制发出声音，主导全球能源治理架构的走向。

其次是主要石油生产国通过OPEC实现其维护产油国利益的政策诉求。俄罗斯作为全球重要的油气生产大国，2009年开始也试图通过天然气输出国组织（GECF）增强其影响力。中国、印度等新兴的能源需求大国则长期游离于有影响力的国际能源组织之外（既不是能源需求国组织的成员国，也不是能源生产国组织的成员国），维护自己利益主要采取与相关能源出口国进行双边谈判的方式，同时也通过各种能源协调机制发布自己的声音。

在各类国际能源机构和能源协调机制中，国际能源署（IEA）和石油输出国组织（OPEC）的执行力最强，从而影响也最大。因为这两个机构的成员价值目标取向一致，成员国愿意为实现共同的价值目标采取一致行动，这是IEA和OPEC具有行动力和影响力的关键和前提。

其他的机构或机制，与G20/G8、ECT、IEF等，由于缺乏这两个关键前提，其权威性、代表性都高于IEA和OPEC，但行动力和影响力却相差甚远。由欧盟发起和主导的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)，虽然表面上获得了几乎所有国家的支持而影响力很大，但由于发达国家和发展中国家减排责任分担分歧太大，迟迟难以达成具有可操作性的协议和方案。

面对其成员国能源供需格局变化，以及各国对气候变化的关注上升，作为发达的能源消费国组织的IEA不断努力扩大其成员范围和职能，谋求在未来全球能源治理架构中继续占据领先位置，甚至成为真正的“全球能源机构”。为此，IEA一方面长期表示欢迎中国、印度等新兴能源消费大国和俄罗斯等能源生产大国加入IEA，另一方面也一直在尝试在气候变化等能源环境问题方面发挥更大的作用。

比如，早在2011年，IEA官员就表示，IEA最适合承担对发达国家和发展中国家减排的MVR（可测量、可报告和可核证三原则）工作，因为只有IEA才有能力对所有国家的能源电力数据进行统计分析。

然而，需要注意的是，即使今后IEA修改了其加入门槛条件而扩大其代表性，但随着价值目标不完全一致的成员方加入，IEA的一致行动力不可避免地将下降。而且适用现有成员国的协调行动机制，如危机时分享石油的应急机制，不可能适用于所有新成员。因为“自动分享”的前提是高度信任，而俄罗斯、中国显然与IEA现有成员国之间在这方面还没有建立起足够的信任。

能源安全被气候变化问题取代

自1960年主要石油生产国成立OPEC、1974年OECD国家成立IEA以后，全球能源治理基本围绕发达石油消费国和石油生产国之间的博弈展开。从1974年IEA成立到20世纪末，OECD国家石油消费占全球的份额一直保持在六成以上，是世界最重要的石油消费集团。而OPCE成员国石油产量占全球份额，除了上世纪80年代持续八年的两伊战争和1990年的第一次海湾战争期间外，基本都保持在40％以上，是世界最重要的石油生产集团。

这两大集团作为供需双方，虽然不时互有争斗，但却难以分割，且有共同的追求目标：能源安全。对石油消费国来说是“进口安全”，对生产国来说是“出口安全”。石油生产和供应的中断对供需双方都会带来严重不利的后果。因此，“能源安全”就顺理成章地成为全球能源治理的主流价值目标。

然而，进入21世纪以来，始于1995年的国际气候谈判影响日增。目前已经有90％的联合国成员国和3000多家国际组织参与到国际气候谈判之中。虽然发达国家与发展中国家，大国与小国之间由于立场差异巨大，自《京都议定书》之后的多次谈判均未达成任何具有操作性的协议，但这并不妨碍气候变化问题越来越成为全球能源治理中最为关注的焦点。

我们知道，欧盟是国际气候谈判的最初发动者和全球减排最主要的推动力量。欧盟这么做，不是因为它“道德高尚”，根本原因是其上世纪90年代中后期以来能源需求增长放缓甚至下降，大大降低其对能源安全的焦虑。

根据BP的数据，欧盟1996年－2012年天然气消费年均增长率仅为0.5％。石油消费2006年再次进入绝对量下降阶段，2006年－2012年均减少2.7％。

在这种情况下，欧盟以气候变化（环境问题）作为其参与全球能源治理的价值诉求，可以获得“一箭双雕”的效果：一方面，欧盟在全球能源治理架构中获得道德优势，从而主导全球能源治理架构的未来走向；另一方面，还可以使本国选民同意增加对可再生能源补贴，提高可再生能源比重，降低化石能源比重，最终增强欧盟的能源安全。

从进入21世纪以来全球能源治理的走向看，欧盟的这一策略是成功的。2008年国际金融危机后，欧盟因内部经济问题推动温室气体减排的步伐虽有所放慢，但方向未变。

美国自奥巴马政府上台后在国际气候谈判中的消极立场有所改变，但其在落实减排承诺方面进展不大。

值得注意的是，近期美国政府开始在化石燃料电厂的CO2排放标准方面制定了更为激进的政策。2013年9月20日，美国环保署公布了未来新建发电厂碳排放标准的最新提案。新标准要求任何在美国境内新建的煤炭发电厂，必须满足每兆瓦时发电量的CO2排放量不高于1100磅（1磅约合0.454千克）。根据该提案建议，如果新建燃煤电厂未配备碳捕捉和封存（CCS）设备，将被禁止建设。

然而，这一政策本质上具有一定的“作秀”成分。因为美国页岩气革命后，天然气的低价格使天然气发电快速替代煤电。限制煤电既占据了减排上的“道德高位”，同时对国内产业也没有实质影响。

美国立场转变的背景同样来自美国能源供需格局的重大变化。一方面，页岩油气革命使美国油气产量自2008年明显出现增长拐点：2008年－2013年间，美国石油和天然气产量五年分别增长了47.6％和20.5％，年均增长速度分别为8.1％和3.8％。另一方面，美国石油消费在2005年达到半个世纪以来的新高后开始呈现明显下降趋势。2008年国际金融危机加速了这一趋势。

2008年－2013年的五年间，美国石油年消费绝对量下降了5.1％，年均递减1％。石油消费和产量的此消彼长导致同期美国石油净进口大幅减少，五年间年净进口量下降了33％。预计到2016年以北美范围内安全可获得的石油净进口量计算，美国进口依存度将下降到20％左右。如果考虑到天然气对石油的部分替代（如发电、LNG汽车等），石油对外依存度还有进一步下降的可能。

美国能源安全状况的大幅度好转为美国的全球战略和参与全球能源治理提供了更加广阔的空间，与欧盟争夺在气候变化问题上的领导权，重新占领道德制高点就成为其合理的选择。因此，在全球能源治理架构的两大主导力量——美国和欧盟——共同推动下，气候变化已经逐渐取代能源安全成为未来全球能源治理的主流价值目标。

可能危及WTO自由贸易原则

欧美发达国家主导的全球能源治理价值观未来从能源安全转向气候变化很可能危及目前的WTO自由贸易原则，从而严重影响中国的贸易利益。

从欧盟和美国在多轮气候变化谈判中的表现可以清楚看到，它们很希望中国对全球减排做出“巨大贡献”，但根本不考虑中国经济发展的承受能力。为了最终实现其目标，欧美甚至不惜破坏WTO的自由贸易原则。这一点在2009年12月召开的哥本哈根谈判前已出现端倪。

2009年6月，美国众议院以微弱优势通过了美国历史上第一个限制温室气体排放的“气候法案”——《美国清洁能源与安全法》。该法案授权美国总统从2020年起针对一些快速发展却没有尽到足够努力减少自身温室气体排放的国家，采取“边境调节”措施课征惩罚性的“碳关税”。在当年底的哥本哈根谈判中，因为分歧巨大，欧盟和美国表示要采取单边主义贸易措施对发展中国家的产品进口实施限制。

2011年12月，欧盟最高法院规定自2012年起对外国航空公司征收碳排放关税。所有外国航空公司的定额为2010年碳排放量的85％，超出部分将征收碳排放关税。由于受到欧盟以外的主要大国，包括美国、中国、俄罗斯等国的反对，欧洲议会环境委员会投票决定暂停向外国航空公司征收碳排放税。

不过，根据媒体报道，欧盟最近再次决定，2014年3月起向外国航空征收航空碳税。

短期内，美国不会对其进口产品征收“碳关税”，因为在目前中美贸易格局中，征收碳关税损害的是双边利益。而且美国法律也规定从“2020年才开始启动这一条款”。然而，随着美国主导的TPP自由贸易谈判的推进，以及东南亚等国对中国替代产品的兴起，对美国来说，运用“对中国进口产品征收碳关税”这一根大棒在国际谈判中对中国施压的效果将越来越明显，而且其对中国产品征收碳关税“利大于弊”的时点一定会到来。

我国作为全球新兴能源需求大国是全球能源治理架构中不可缺少的角色，几乎所有的国际能源机构和各类协调机制都积极邀请参加或与中国保持密切联系。似乎缺少中国的参与，任何国际能源机构和协调机制的“全球性”就大打折扣。然而，我们需要在这种“热闹”场面之下保持一份清醒的认识。

一是要清醒认识到未来全球能源治理变化趋势总体上对中国等新兴发展大国是“弊大于利”。

二是要清醒认识到我国作为一个能源需求处于上升阶段的发展中大国，其核心利益诉求与美国和欧盟主导的全球能源治理的主流价值观存在差异。

现阶段，能源安全依然是我国参与全球能源治理的核心价值目标。这就决定了，虽然积极与现有国际能源机构交流合作，参加各种国际能源对话是必要的，但单纯通过加入以欧美为主导的国际能源机构或协调机制，并不能自动实现我国在能源领域的“核心利益诉求”。对此局面，我国应有清醒认识、长远谋划和应对措施。

作者为中国社会科学院工业经济所能源室主任