历经近六年摸索，中国农业银行（简称“农行”）股改之初所试点的三农事业部制，即将在该行全面推广。

2014年11月初，一份由中国农业银行拟定的相关请示递交至人民银行，其核心内容是，将三农金融事业部试点推广至全国。据悉，央行计划在今年底前后，将这份请示正式上报至国务院。

预计相关请示最快将于明年上半年获批。过去这几年，三农事业部改革试点区域历经三轮扩容，目前农行80％的县域业务已经纳入试点范围。人民银行、银监会、财政部等部门也曾频繁赴试点农行调研和评估。

这些迹象显示，在决策层看来，作为三农金融的商业化金融代表，农行在破解中国农村金融难题领域，似乎找到了某种有效、可行的模式。近日，《财经》记者多方采访，清晰、完整地还原了农行股改和三农金融的改革与变迁。

在这场旷日持久的改革中，如何兼顾“商业化运作”和“服务三农”，寻找两者的平衡，一直是改革的一大难题。农行三农业务到底单独分拆，还是保留农行原有架构的完整性，各方曾讨论激烈。最终选定“事业部”这一独特、巧妙的机制设计。

曾经参与农行股改的央行人士坦承，任何一项改革如果被改革机构强烈抵触的话，推进必将不会顺利，要充分考虑被改革对象的主观诉求，农行选择了既符合国家战略需要，又顺应主观需要的改革路径，是权衡各方利益和诉求的现实选择。

回顾整个改革历程，人民银行行长周小川在农业银行一次内部讲座和项俊波上任农行不久的服务三农大讨论在事业部模式形成和丰富过程中，具有举足轻重的意义。此外，时任国务院副总理王岐山曾在2009年末、2010年密集召开专题会议，亲临现场，督战改革。

改革后的农行三农业务，各项经营数据明显改善。截至2014年三季度未，农行县域存款约5.32万亿元，贷款和垫款总额为2.62万亿元，不良贷款率为1.63％，规模与中等股份制银行相当。

不过，亮丽的数据下也依然存在改革本身的局限性。例如在大行体制下，产权约束导致的委托代理链条过长，内控水平较低，决策重心下沉和业务流程简化仍显不足，专业化经营的优势尚未完全显现，“三农金融事业部”还没有完全建成真正的利润中心。

从更为宏观的层面看，农行三农事业部模式为商业性金融服务三农做出了有益的探索，但他不可能成为破解中国农村金融难题的系统性解决方案。商业性金融在服务农村经济过程中，支农是政策目标，盈利是机构天性，如何在激励相容的前提下，促进利润导向的机构主动为政策目标服务，考验着政策设计者的智慧。

“8· 8大讨论”

2007年8月8日，北京天安门广场，2008年北京奥运会一周年倒计时庆典活动如期到来，与之相距1公里的中国农业银行东单总行会议室，现场气氛凝重，一场决定农行股改上市的关键性讨论正在紧张进行，此时，距项俊波出任农行行长还不足两个月。

这次讨论会被称为“农行2007年年中分行行长会议”，由农行高层、分行行长和各部室负责人参加，本是每年一次的例行会议，但这一年却与以往完全不同。亲历农行三农改革的人士回忆称，那次会议是农行向“事业部”方向改革迈进的先声，基本确立了农行服务三农的模式和总基调。

在专业银行时代，很长一段时期内，农业银行主要承担支持农村金融发展的职能，并管理农村信用合作社，是农村地区资金筹集和供应的主要渠道。上世纪90年代中后期，农业银行政策性业务逐渐剥离至中国农业发展银行，并与农信社脱离隶属关系，农行成为一家网点覆盖城乡的大型国有商业银行。

2003年农行启动股份制改革后，农行内部进行了多轮基层调研，但由于特殊的历史背景，始终没有找到兼顾股改上市和服务三农的有效路径，成为四大行中最难啃的骨头，改革方案几易其稿，过程一波三折。

彼时，农行县域贷款大部分集中于经济金融发达、三农问题并不突出的长三角、珠三角、环渤海三大板块和城市郊区，有些经济落后地区的县支行几年都没有发放过一笔新增贷款，农业大省、中西部经济欠发达地区行的县域存贷比远远低于全行平均水平，部分县域贷存比不足10％。在三农市场，长期大包大揽、管理粗放、行政干预盛行，产生了大规模的不良贷款，截至2007年，农行1180多亿元农业专项贷款，不良率超过65％。

国有银行改革的操刀者希望农行在改革过程中改善脱农倾向，兼顾商业化运作和服务三农的双重目标，这样的政策目标在实际操作层面面临困境。时任农行华中地区某分行行长坦言，大家确实做怕了，全行上下弥漫着不敢做、不愿做三农的情绪。

“8· 8大讨论”正是在这样的背景下应运而生。

讨论的核心议题是：农业银行为什么要面向三农，面向什么样的三农，和怎样面向三农。一份当时农行董事长项俊波讲话的会议纪要显示，讨论的核心最终落脚到如何服务三农上。

过去，由于不遵循贷款运行规律，农行的三农贷款，不但没有起到支持发展生产、农民致富的作用，反而诱发了大量的道德风险，带来金融资源的严重浪费。如西部地区某分行为一个贫困地区的村子发放扶贫贷款，在贷款发放当天，不少人拿贷款打酒喝，醉倒了十多人。农民认为这是国家救济，根本没有用贷款发展生产的意识和能力。

项俊波在讨论会上表示，农行在面向三农时，一定要坚持商业运作的原则，这要求按商业性原则服务三农，不仅要有效益，还要有比较理想的效益。

现实情况是，县域经济总体发展水平不高，地区差异大，企业规模小，关停并转现象普遍；农村信用环境不健全，缺乏抵押物，经营风险很高；“三农”客户金融需求额度小，地域分散，管理难度大，交易成本远高于城市业务。在这样的经济基础和信用环境条件下，三农业务要实现安全性、流动性和盈利性的统一，其难度可想而知。

对此，项俊波认为需颠覆商业银行的贷款是“锦上添花”而不是“雪中送炭”的传统金融理论，要实现既有锦上添花，又能雪中送炭，探索商业银行服务三农新型经营之路，关键是在透彻理解自己所处农村金融环境的基础上，创新出合适的经营模式。

据悉，此次讨论后，农行上下意识到，服务三农已是一项重要任务，期间各分行行长纷纷发言，表态愿意支持农行回归三农。一位农行华北地区省分行行长回忆，回到分行后，我们还是非常审慎，心有余悸，毕竟三农风险太大、成本太高，弄不好又要形成大量坏账。

尽管如此，“大讨论”还是对统一全行认识发挥了至关重要的作用，接受《财经》记者采访的多位人士都颇为赞同。讨论结束后，农行很快下发了《关于进一步加强三农金融服务的决定》，确立了服务三农和县域业务战略。

业务模式选择

在确定服务三农的战略后，选择和确立具体的业务模式，或者说操作路径，成为最为紧迫的任务。在众多备选方案中，为何最终选择事业部模式？还要从农行整体改革说起。

2003年10月，农行首次上报了重组改革方案，直到2007年初，股改方案一直在分拆农行还是整体上市之间徘徊。2007年1月，全国金融工作会议明确农行改革方向，即“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”。

在整体改制的大框架下，又出现了“集团制”和“单一法人制”等多种路径选择的讨论。例如“集团制”改制方案中，在设立母银行、子银行的路径方面，有多种方案：既可以省份为单元，成立若干子公司，也可以按照经营水平分为好银行、坏银行，还可以将县域以下经营单元设立为子银行等等。

彼时，中、建、工已相继完成股改上市，农行股改心切，希望尽快追赶三家大行的步伐。由于集团制需要协调的相关主体过多，对管理体制和人事制度影响较大，最终被否决。据农行相关人士回忆，被否原因首先是多级法人会带来关联交易和同业竞争，不利于上市；多级法人也不利于农行已有品牌和系统优势的维护；不利于员工稳定。因此，采取单一法人制，保证农行的完整性，成为改革方案的首选。

在全行上下犹豫和观望之时，事业部雏形正在逐渐形成。

事实上，前述“8·8大讨论”提出，服务三农要有一套人、事，要有专门的产品，这些提法已经具备了事业部的雏形，不过，当时尚未提出单独报表。此后，周小川的内部讲座和两次国务院专题会议，促使事业部模式加速形成。

2007年9月，农行起草了《农业银行服务三农总体实施方案》，提出“一级法人、双线经营、分别核算、统筹发展”的“一行两制”经营模式，向央行等农行改革工作小组成员单位汇报，这次汇报并没有完全消除质疑和争议。

2007年隆冬，农行股改上市的关键节点，人民银行行长周小川前往农行调研，期间一场内部讲座，引发了强烈反应。演讲的题目是《机制设计和金融体制改革》，其核心要点是，农行三农事业部改革要注重建立有效合理的组织结构、内部价格体系和激励体系、约束机制，防止信息不对称导致逆向选择和道德风险，使基层县一级机构行为和总行目标一致，真正落实三农的政策目标。

讲座内容虽然偏理论化，略显枯燥，但他提醒了农行机制设计要注重激励机制，这丰富了三农事业部的内涵。曾参与农行改制的农行高层人士对《财经》记者表示，合理激励机制的设计能让一个组织有动力做好一件事，并使得这种模式稳定下来，三农事业部如果仅仅是一种治理方式，不配合激励机制安排，就很难持续。

经人民银行、农行反复沟通，三农金融事业部的改革思路得以基本形成。2008年3月，农行印发《中国农业银行“三农”金融事业部改革试点指导意见》，改革试点首先在山东等七个省份推开。

到2009年10月，这项主要由农行主导的事业部改革在全国层面推开。不过，此时的三农事业部改革，在管理体制、运行机制方面尚有欠缺，也未享受任何外部扶持政策。这与国务院“下沉决策重心，建立事业部一级的权、责、利相结合的单独核算和自我约束机制”的改革要求相去甚远。

如何进一步深化试点，探索事业部制的升级版本，显得尤为紧迫。

2009年12月，时任国务院副总理王岐山召开农行“三农事业部”改革专题会议，提出了事业部内部政策、核算、激励约束等制度与全行其他业务之间还需要进一步磨合，三农配套政策措施还不完善等问题。

会后，时任人民银行副行长刘士余亲自带队，赴地方调研。调研期间，首次提出了 “三级督导”， “一级经营”， “八单管理、一级并表”的制度安排。央行在调研的基础上向国务院上报了深化试点的请示，请示很快获得国务院批准，随即国务院批准8个省（区、市）下辖的561家县域支行纳入试点范围。

“深化试点”和农行自主组织的试点的最大不同在于，深化试点后，试点区域实行“三级督导、一级经营”的管理架构和“六个单独”的运行机制，并享受一定的财税和货币扶持政策。

目前，由央行主导的深化试点已经推广至19个省市，占全行72％的县域机构、79％的人员、83％的存款和86％贷款，尚未纳入试点范围的比例已不大。若这次请示获得国务院批准，将意味着全行全部县域业务都将纳入补贴范畴。

选择事业部模式是兼顾多重目标的一种现实选择。2010年农行上市，县域业务成为农行独特的亮点。随着金融改革深入推进，利率市场化加速推进，互联网金融强势冲击，农村经济快速发展，农行县域业务优势进一步显现。

以衡量商业银行成本收益的主要指标净息差为例，农行的净息差一直业内领先。四大行今年的一季报显示，农行、建行、中行的净息差分别是2.96％、2.81％、2.29％，工行相关机构预测为2.60％。显然，这得益于农行县域优势。

县域存款中活期比重较高，相对付息成本较低。数据显示，截至2013年末，农行县域存款5万亿元，三农金融部贷存比47.1％，农行作为货币市场重要的参与者和债券市场机构投资者，受各种冲击的影响最小。

两面“事业部”

事业部制是一种重要的企业组织形式创新，具有集中决策、分散经营的优点，它区别于集权的直线职能制和分权的控股公司制，被广泛运用于综合化、国际化经营的现代大型企业。20世纪末，国外大型商业银行开始实践事业部制，事业部制在经历了区域性和条线型事业部模式后，逐渐向两者相结合的矩阵化方向演变。

国内银行业事业部实践起步较晚，近些年来，以民生银行为代表的股份制银行事业部制大多采用条线型模式，试图构建独立的利润中心。民生银行已经形成了垂直管理，事业部人、财、物全部由总行管理，基本脱离当地经营平台的事业部模式。

直观地看，农行三农事业部与国际上“矩阵化”模式有类似之处。央行有关人士认为，农行将县域业务都纳入事业部，这体现了区域概念，同时聚焦三农，又具有产品的概念，相当于两种模式的结合。客观地说，农行三农事业部体量太大，很难仿照民生银行。

细究发现，农行三农事业部并非真正意义上的“事业部模式”，它兼顾了事业部的部分优点和特点。农行三农事业部相关人士认为，农行的事业部模式的核心在于形成了“三级督导、一级经营”，并构建了“六个单独”管理体制，这种机制设计，是保障服务三农效果的核心。

所谓“三级督导”是指在总行、省级分行和地市级二级分行三个层级，分别设置服务三农专门机构，“一级经营”是指将所有县域支行（县事业部）全部纳入三农金融事业部管理。所谓“六个单独”，指单独的资本管理、信贷管理、会计核算、风险拨备与核销、资金平衡与运用和激励约束。此外，人民银行、银监会对农业银行三农事业部的改革发展情况进行监测考核，相关部门也出台了针对农村金融机构（农业银行）完成考核指标后的激励办法。

从经营数据看，近几年农行三农金融事业部各项经营数据显著改善。截至2013年末，县域事业部贷款余额2.4万亿元，增速14.6％。高于全行整体贷款增速4个百分点。县事业部贷款不良率为1.5％，呈现逐年下降趋势。县域业务实现净利润600亿元，占全行净利润约三成。

当然，农行三农事业部也存在亟须改进的方面，比如如何在大行体制下，赋予县域事业部更大的经营自主权，做到服务三农效率和灵活性两者兼顾，是今后改革的核心和难点。

目前，农行已对2048个县（市）支行实行事业部制管理，赋予县（市）支行相对独立的经营自主权，保障其自主经营，就近决策。中投公司副总经理谢平在一份报告中认为，农行差异化授权下对县域事业部授权有所扩大，信贷担保条件也有所放宽，信贷审批权限得以适度下沉，但建立在省级和地市级的县域贷款和三农贷款审批团队，与业务一线仍然距离较远，涉农产品开发及其管理的灵活度不够。

现实情况更为严峻。一位农行华东分行行长对《财经》记者坦言，近两年区域性金融风险事件暴露后，四大行纷纷上收贷款审批权限，农行也不例外，反而出现权限上收的迹象，这造成县域事业部的灵活性和自主权进一步受限。

在实际操作中，决策重心下沉和产品流程简化仍有空间，事业部由于决策链条较长，专业化经营的优势尚未完全显现。对此，前述亲历农行改革的央行人士解释道，将县域业务纳入事业部，相当于略去了省级、地市级的业务主体，总行对2000多个县能不能管理得过来，试点启动之初就存在疑虑，但当时农行要尽快启动改革，又不能对农行架构大调整，便采纳了妥协的方案。

县域事业部产品和服务创新力度同样受限，农行大量的产品是“自上而下”的制度安排，开发、设计新产品基本在总行，针对不同生产、经营特点的个性化产品创新不足。

更大的挑战在于尚未纳入试点范围的省份，恰恰是农村金融服务的薄弱地区，如贵州、西藏、新疆等，贫困地区多、发达程度低，三农经济比重较高。

农行三农事业部相关人士表示，未来将重点从优化固化三农资源保障、激发基层活力、进一步下沉重心入手，而不是上面压着做，县域地区要找到内生动力，关键在于找到服务三农和商业运作的结合点，服务到位，又能控制风险，实现可持续发展。

可持续模式探索

从历史经验看，如果政府要求农村金融机构支持三农，就会产生道德风险，机构可以将亏损归咎为支持三农。随着国有银行改革深入，政府通过优惠政策和激励措施，促使商业化金融支持三农，成为解决农村金融服务不足的重要选择。以农行2013年度为例，三项政策性补贴合计带来政策性补贴收益近8亿元。

三项补贴分别是：部分涉农贷款利息收入按3％征收营业税，当年仅两个月少缴营业税月2.9亿元；2013年三农事业部监管费减免金额约1.06亿元；差别化准备金制度为农行节约资金约260亿元，按照国债收益测算，可带来收益3.25亿元。随着营业税减免政策继续执行，2014年仅仅营业税减免一项，将为农行带来政策性补贴近20亿元。

事实上机构补贴政策是否有效推动了涉农业务发展值得商榷，最大程度地提升服务效率、充分发挥补贴政策的积极效果才是关键。央行前述权威人士表示，在给予一定优惠政策的前提下，如何让商业性金融可持续的服务三农，还需要探索。如果光指望政策性金融，必然存在服务不到位和缺位，需要政策性金融、商业性金融同时兼顾。

对于如何提升补贴政策的效率，央行一直在研究优化部分扶持政策，如将目前三农业务机构执行的差别化准备金的政策性收益进一步向基层县事业部分摊和传导。

财政部相关人士对《财经》记者表示，从财政资源使用效率上看，“三农金融事业部”改革中对农业银行进行补贴，并不是最好的选择。他建议，应该在承认机构利润目标前提下，直接对涉农业务进行招标补贴。

据悉，工商银行、建设银行等国有大行也有意拓展县域三农业务，并专门向央行提及过此事。在利率市场化快速推进的背景下，县域地区存款具有显著的优势，负债成本低，存款稳定，这恰恰是商业银行最为看重的方面。

经过近几年改革，农业银行三农金融事业部、农村信用社、中国邮政储蓄银行以及小额贷款公司、村镇银行等微小型农村金融机构等金融主体，共同组成了农村商业性的金融组织体系。

从国际经验看，法国农业信贷银行、印度国家银行、孟加拉乡村银行、印尼人民银行等都探索出了商业金融服务农业的可持续模式。由于国情、文化的差异，国外的操作经验并不能完全照搬。

鉴于中国农村经济的独特性，长期关注这一问题的央行权威人士认为，商业性金融机构应该更加注重风险管理能力的提升，摆脱过度依赖抵押和担保等第二还款来源，创新开发微型金融信贷技术和产品，并推进农村主体社会信用体系的建设。

显然，农村金融的症结不仅仅在金融本身，中国农村经济发展相对滞后和缓慢，相关政策机制的缺失，配套改革不到位，如三农业务在农业保险、抵押担保等风险补偿和转移机制上存在一定欠缺，都很大程度上制约着三农业务的发展。