经过多年酝酿，养老“双轨制”改革的靴子落下了一只。

12月23日，国务院副总理马凯向全国人大常委会报告统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况时透露，人社部等部门已拟订了养老并轨改革方案，并由国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

然而这份经过最高层首肯的改革方案，至今未有更多细节披露，目前仅可知大体要点， 即“一个统一”和“五个同步”。

“一个统一”是，机关事业单位建立与城镇职工统一的养老保险制度；“五个同步”是指机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

这一改革思路并不出人意料，此前社保学者提供的改革建议即包含核心要点：通过建立统一的养老保险制度，以化解社会矛盾，引入职业年金和完善工资制度，则意在减少改革阻力。

机关事业同步推进

双轨制一直被视为养老制度的最大不公。

中国机关、事业单位的5000万职工不进入城镇职工基本养老保险制度，由财政直接发放退休金。2012年全国企业职工养老金平均1900元，而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍。

根据2006年原人事部、财政部印发的通知，公务员和事业单位退休人员皆按照在职工资职务工资（岗位工资）和级别工资（薪级工资）之和的一定比例计发。工作年限满35年的按90％计发；工作年限满30年不满35年的，按85％计发；工作年限满20年不满30年的，按80％计发。与此同时，城镇职工的养老金占其退休前工资的比例一路下滑，从最初的58％已滑至如今的45％。双轨间的鸿沟日益扩大。

同时，用于机关事业单位的养老金支出仍在不断增加，根据财政部网站公布的数据，2013年全国“行政事业单位离退休”支出为3208.43亿。而在2014年1-7月，行政事业单位离退休支出2172.9亿元，按此估算，2014年全国行政事业单位退休金为4000亿左右。

相比于公务员养老仍沿用旧制，事业单位改革提前上路，但却未完成探路任务。

全国事业单位人员3000万人中，约1000万人仍由传统财政供养，始终未曾缴费。剩余约2000万人自上世纪90年代中期起陆续参加了社保制度改革，参照城镇企业职工养老制度，个人按照月工资8％开始缴费，进入城职保养老基金。但这些人退休后，仍然按照在职工资的80％－90％的水平领取退休金。

这种只改前端、不改后端的方式，形成“多输”局面。

对事业单位人员而言，每月缴纳8％的费用，意味着在职时收入的下降；而这部分事业单位人员只缴了少量的钱，却按照城镇职工的两倍支取养老金，事实上造成了企业职工供养事业单位人员，进一步损害了养老基金的财务平衡；对财政资金来说，虽短期内甩掉了事业单位退休金的支付“包袱”，但当职养老基金收不抵支时，仍需动用财政资金补足。

就某种意义上来说，事业单位养老改革不顺，缘于公务员改革始终未被推上前台，攀比心理之下，改革效果大打折扣。

2014年7月1日开始实施的《事业单位管理条例》正式将事业单位职工纳入基本养老体系，外界一度担心公务员将继续享受特殊待遇。中国政法大学法与经济研究中心教授胡继晔认为，这一疑虑如今已被打消，并传递出了积极的改革信号。

有学者认为，如果决策者认为社会保险制度是最优选择，却把公务员排除在外，会让人觉得缺乏说服力。

职业年金能发挥作用吗？

机关事业单位养老改革酝酿已久。2007年前后，就有各个部委组织多个课题和调研，希望打破养老“双轨制”。新一届政府就职以来，呼声再起：机关事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。

在基本养老保险替代率较低的现实下，建立职业年金制度、完善工资制度与打破“双轨制”同步推进有助于减轻改革的阻力。2011年，政府已出台文件，将职业年金界定为“补充养老保险”，与之相对应的则是企业年金。而且，按照现行税收政策，职业年金和企业年金都享受4%的税收优惠。

公务员和事业单位职工的职业年金未来很可能会参照企业年金的模式管理，按照市场化的模式进行运作。北京大学经济学院院长助理锁凌燕认为，“年金拥有者未来增加数千万人，可能会在市场上掀起一波新的追逐。如何运营管理这笔资金，肯定要出一套方案。而且，尽管年金能够享受税收优惠的部分只有4%，实际上也可以多缴，只是没有税收优惠。”

职业年金是否能发挥调节作用，却尚待观察。

国务院曾在2008年2月决定，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进，当时便明确了“事业单位与企业职工养老金并轨，建立职业年金弥补差额”的改革路径。2011年7月，人社部发言人尹成基表示，人社部正在起草专项的职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策，如今这一办法仍未面世。

各试点省市普遍没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，参与试点者“人人自危”，消极回应，最终致使改革试点进展缓慢。

锁凌燕还提出，待遇调整机制和计发办法改革在这一当口非常重要，在公务员和事业单位职工养老转轨改革中不容忽视。

“过去十年，每年都有一个待遇调整的文件，基本都是上调10%。尽管有调整动作，但没有将待遇调整制度化，缺乏一个动态调整机制。待遇调整应该找到参照系，或者参照通货膨胀指数，或者参照工资调整等。如果没有成熟的调整机制，就像是一种临时决策。持续大幅度的临时性待遇调整，并不一定是好事。”锁凌燕认为。

计发办法也存在类似的问题。过去，个人账户的余额除以一个计发系数，即等于退休者每月领取的个人账户养老金。

“个人账户的计发月最初设定为120个月，后来调整为139个月，这些调整缺乏精算支撑。个人账户是积累式的，应该有一系列制度来规避风险。计发办法应该充分考虑年龄、性别等因素，经过精算，获得具有可持续性的基数。”锁凌燕指出。

“双轨制”破解之后，中国的基本养老保险覆盖面将被进一步提升，接下来应该考虑的就是制度的效率问题，在此大背景下，养老保险制度本身的精细化改革无法回避。

改革成本几何？

从旧有单位养老的模式过渡到社会养老，巨大的转轨成本不可避免。在锁凌燕看来，过去，国有企业在向社会保险模式转换中发生的一切问题，仍然可能在行政事业单位转轨社会养老保险体系过程中暴露出来。

未来的改革可能会根据不同人群加以区别对待，即新人新办法，作为雇主的政府和个人按比例分摊；老人老办法，继续由政府财政支付；中人中办法，需要政府补缴保险，最大的难题或许在此。

如此一来，双轨制的改革必先期付出成本，短期内财政压力将明显加大。具体来说，财政需要多花两笔钱。

第一笔，财政需要为机关和事业单位职工额外缴纳工资总额的20％，以实现与城职保的并轨；第二笔，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分，约为在职工资的5％。

中国社会科学院经济系博士陆明涛计算，如果以2010年为时间节点改革，“老人老办法”需要3.9万亿元，“中人中办法”需要补缴5.2万亿元，总额几乎相当于一年的财政收入。

上海金融与法律研究院研究员聂日明的测算则表明，仅事业单位执行“中人中办法”就需补缴3.7万亿元。“实际上，政府不可能一次性拿出如此巨大的资金。而且，政府也没有必要一次性把钱全部拨过来。人是逐年退休的，养老保险缺口是逐年体现出来。”

短期投入，可能带来长期的收益。

按照中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文的测算，假如从2008年当年开始同时把机关和事业单位纳入改革，全国的财政负担占GDP比例发展趋势可分为四个阶段：2009年－2013年，支出增幅较为明显；2014年－2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趋势，原因是经济增长速度趋缓导致工资增长率下降；2021年－2048年，头六七年里支出增长比较缓慢，后期较快，到2048年达到峰值。到2049年的节点之后，改革收益逐渐显现，改革后的支出将小于不改革支出，越往后，收益越明显。

选取不同的人口结构、经济增长率、养老金替代率参数，测算出的转制成本差距很大。

清华大学教授杨燕绥计算，若将机关、事业单位养老金替代率略为降低，改革20年－28年后，并轨的基本养老金方可实现财务平衡，传统退休金退出市场，统一的国民基础养老金长成。

然而，也有学者并不乐观，北京大学经济学院风险管理与保险学系教授郑伟根据最新的人口普查数据进行测算，如果不进行重大改革，按照现在制度运行下去，“2037年的时候会首次出现城镇职工基本养老保险基金当年收入不抵当年支出”；在2048年这一特殊年份，职工基本养老保险可能会出现基金的枯竭的危机。

如此，在“双轨制”推进的同时，仍需解决中国现行养老金体系的可持续性难题，包括强化制度自身造血能力，完成统筹、个人“双账户”保险结构的设计初衷，允许养老基金进入资本市场保值增值。