中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关——七家此前从未有派驻纪检机构监督的中央和国家重要机关，被首次列入中央纪委的派驻监督名单。

2014年12月11日，中央政治局常委会议审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》（下称《意见》），其中包括上述显著变化，也意味着中国纪检监察派驻制度改革开始提速。

从此，中央纪委的监督触角借由改革派驻制度延伸至此前鲜少涉及的党和国家权力中枢，“派驻全覆盖”向前迈出关键一步。

同时，《意见》也对纪检监察派驻制度的派驻形式、工作职责、后勤保障等方面都做出调整细化，多样化的名称将被统一为“中央纪委派驻纪检组”。

“手术”之后，曾被广为诟病的派驻制度能否恢复应有的监督“肌能”，值得期待。也有反腐专家认为，从以往的派驻实践来看，缺乏独立性的派驻制度并非反腐良药，实现“全面监督”仍要通过制度设计将同体监督变为异体监督，发挥“派”的权威和“驻”的优势。

80余派驻空白

按《中国共产党章程》，中央纪委根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或者纪律检查员。派驻监督是中央纪委纪检职能的重要组成部分，其本质是党内监督，派驻机构则是常设机构。

1949年后不久，纪检监察派驻制度开始确立，当时中共的中央监察委员会在国务院部门先后建立40多个常驻监察组。后因“文革”，派驻机构一度不复存在，直到中共十二大后才慢慢恢复。

2001年，中共十五届六中全会作出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的决定。但直到2004年，党和国家机关的派驻纪检组或监察局，一直是由中央纪委和驻在部门双重领导。

2004年起，派驻机构由中央纪委监察部直接领导，业务工作和干部工作由中央纪委监察部统一管理。

据人民日报新媒体报道，2004年，中央先对36家双派驻机构（既有派驻纪检机构又有派驻监察机构）统一管理。2005年，又对20家单派驻纪检、监察机构实行统一管理。之后，经历两次国务院机构改革，目前中央纪委监察部共对52家中央一级党和国家机关设置了派驻机构，其中双派驻34家，单派驻18家。不过，52家派驻机构远未达到中央所要求的“派驻机构全覆盖”目标。

2014年12月24日，中央纪委副书记、纪律检查体制改革专项小组副组长陈文清参加中央纪委监察部官网在线访谈时透露，目前在140多个中央一级党和国家机关中，80多个单位还没有派驻。

派驻制度设立之初，为何没有在全部机关中铺开？北京航空航天大学公共管理学院教授、廉洁研究与教育中心主任任建明认为，当时囿于人力物力是一方面，更重要的原因在于，由于派驻机构的设置并非强制性，种种利益博弈下，对权力更大更集中的机构留下了口子。

过去中央纪委主要是向中央国家机关派驻纪检组，没有向党的工作部门派驻，也没有向人大机关、政协机关派驻。“这一次就是要新设派驻机构，实现派驻机构的全覆盖。”陈文清说。

中共十八届三中全会《决定》明确提出，要全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。“《意见》的出台，正是这一精神的贯彻落实。”任建明说。

按照中央部署，近期将先在中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关等七家中央和国家机关新设中央纪委派驻机构。七家派驻机构设置成功后将实现增量监督，会覆盖到更多的机关单位。

根据《意见》，派驻机构将根据工作的需要和业务的关联性，实行单独派驻和归口派驻两种形式。对系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，单独设置派驻机构；对业务相近、相关或者是系统规模小、监督对象少的部门，归口设置派驻机构，即一个派驻机构负责监督多个部门。中国纪检监察报报道，七家新设单位中包括单独派驻的两家，归口派驻的五家。

消极办案难题

派驻机制曾被寄予厚望，实践中也曾失衡走样。“在驻在单位是外人，到纪委来是客人，久了就成了陌生人。”这句在派驻机构中广为流传的段子，一针见血直指病灶。

任建明指出，统一管理之前，派驻机构的人事权受制于驻在部门。虽然2004年4月1日实施的《中共中央纪委监察部派驻机构干部工作管理暂行办法》（下称《暂行办法》）将派驻纪检组的人事权明确交由纪检部门，但派驻机构的人员仍可由驻在部门的人员中选任。实践中，有许多派驻机构的人员来自驻在部门，同时，派驻纪检组组长或监察局局长往往任驻在部门的党委班子成员，这带来了许多利益上的羁绊。

“许多派驻机构的人员监督办案往往流于形式，重心放在日常党风廉政建设这种少得罪人的工作上。”任建明说。

不仅如此，在中央纪委派驻某部委纪检组的一位工作人员告诉《财经》记者，纪检组长是驻在部门的党组成员，要分管一些业务部门，所以他们也要承担一部分驻在部门的工作，“监督办案”反倒成了“副业”。

据《暂行办法》，派驻机构将负责调查驻在部门司局级干部违反党纪政纪的案件及其他重要案件，有一定立案调查权。2014年12月19日，中央纪委监察部网站披露，中国国际广播电台影视译制中心原主任王刚建、工作人员王强落马，即是由中央纪委监察部驻国家新闻出版广电总局纪检组监察局立案调查。

不过，类似案例并不多见。《财经》记者搜索公开资料，由派驻机构直接立案办理的案件很少见。

2014年第2期《廉政望》报道，四川省纪委人士透露一组数据：近五年来，省纪委监察厅44个派驻派出机构中，有21个没有初核一件线索，有35个没有办理一件案件、处分一人。

《扬子晚报》2014年1月26日刊发的微博则称，江苏省南京市委书记杨卫泽在2014年初的市纪委全会上透露，“市纪委监察局派驻机构有的五年，甚至十年一个案子都没办过。”其在会上要求，纪委书记、纪检组长不得分管与纪检监察业务无关工作。2月1日起南京市要清理各级纪委书记、纪检组长“副业”。

近日，广西壮族自治区纪委也对三年来没有自办案件的19个派驻纪检组进行约谈。直接诱因是，2014年10月，中央第一巡视组在对广西的反馈意见中指出，“部分地方纪委和派驻纪检组聚焦主业不够，查办案件力度有待提高。”

“缺少独立性，导致办案力量不足，对驻在部门监督不到位”，是近些年来派驻制度饱受争议的原因所在。

“不要说怠于办案，许多派驻纪检组长甚至成为了办案的阻力，有时会为了给驻在部门领导面子，瞒报驻在部门人员的违法违纪问题。”任建明说。

更为极端的是，不少派驻机构负责人本身腐化为违纪对象。近期，河南省高级法院原党组成员、纪检组长李长根，山西省纪委监察厅派驻山西省文化厅原纪检组副组长、监察室主任尹晋光，河南省濮阳市纪检委派驻国税局原纪检组长李平安等官员因违纪问题纷纷落马。

“人财事”求变

陈文清指出，目前派驻机构在覆盖范围、职责定位、日常监督等方面还存在很多不适应的地方，不敢监督、不善监督的问题不同程度地存在。

为了解决这些问题，《意见》从总体要求、机构设置、职责权限、工作关系、管理保障、组织领导六个方面，提出加强中央纪委派驻机构建设的思路和要求。

在工作职责上，《意见》明确将派驻机构从党风廉政建设主体责任中抽离，使其重心放在办案上，其监督执纪问责的重点对象是驻在部门领导班子及中管干部和司局级干部。同时，《意见》也通过加强对派驻机构人员的考核、追责制度，意欲消除以往的“不办案”或者“怠于办案”情形。

“派驻机构的职责权限变得更加清晰，也明确了和驻在部门的监督、被监督关系，这应该可以起到一定效果。”中共中央党校教授林对《财经》记者说。

对于增多的派驻机构，任建明认为可能会增加官员数量。陈文清解读《意见》时说，这次派驻机构改革不是简单的存量调整，改革后派驻监督覆盖的部门和单位将增加近两倍。在具体操作上，将本着精简、效能的原则，坚持内涵式改革，尽可能少地增加机构、编制，比如，纪检组长可能就增加一两个人。

这次“手术”中，由于要将纪检组派驻于全国人大、全国政协、中央办公厅等高规格的机构，派驻机构的职级该如何设定尚不清晰。由于《意见》明确派驻机构的问责对象包括驻在部门领导班子，以全国人大为例，负责人为中央政治局常委，那么按照过去的惯例，该派驻机构是否至少设定为副国级？

“派驻机构如果囿于职级便办不了案、起不到监督作用，最终要靠职级来解决监督问题，那一定是这项制度出了问题。”任建明说。

全国政协副主席令计划刚刚落马，其曾任中央办公厅主任，苏荣也是在全国政协副主席任上被查。两位副国级的官员涉腐落马，意味着这些党和国家权力中枢并非不需要监督，但其职级之高、权力之大使得派驻监督也非易事。

派驻之后，对这些权力机构该如何实现监督值得制度设计者思考。任建明认为，在现有制度框架下，对这七家单位新设派驻纪检机构，象征意义大于实际意义。在他看来，独立性才是派驻制度的关键。派驻机构的人事权虽已回归，但财权、物权仍由驻在部门掌控。

根据《暂行办法》，派驻机构干部享受驻在部门同职级干部待遇，工资外津（补）贴、补助（奖金），以及生活福利、住房、医疗、退休等事宜由驻在部门负责。虽然《意见》明确派驻机构工作经费在驻在部门预算中单列，但任建明认为，这显然并未完全“断奶”，利益仍有所粘连。

据任建明介绍，一些地方实践迈的步子很大，也很有借鉴意义。目前，河北廊坊市纪委正在全面推行县级纪检监察派驻新模式，纪检组长不再担任驻在部门党组成员，不参与部门业务分工，派驻人员的工资福利、考核奖惩、请示汇报、后勤保障等各方面均由县（市、区）纪委负责，与内设机构人员一视同仁。

除完全垂直化外，林认为，要实现全面监督，中央应该进一步整合资源，成立大巡视委，每一个负责监督若干党和国家的机关。

这一整合资源的思路和任建明一致，他主张像河南省三门峡市纪委搞的“大纪检组”实践一样，对管辖内部门实行异体监督，往独立性方面前进一步。

2008年，三门峡市建立“大纪检组”模式——市纪委、监察局撤销原有的“一对一”派驻纪检组，成立10个大纪检组，按性质相近、便于监督的原则，覆盖全市63个设党组的工作部门及直属事业单位等。每组负责6个到7个单位，每个大纪检组编制5名。

《廉政望》报道，大纪检组成为三门峡市纪委监察局下属机构，人员编制、行政关系、党组织关系及工资福利、后勤保障都由市纪委监察局管理，甚至“连领取信封、稿纸都找市纪委”。纪检组组长也由原来的副县级提升为正县级，与所驻单位一把手平级。

数据显示，到2013年底，三门峡大纪检组收到信访举报和案件线索290多件次，初核156起，立案52起。10个大纪检组参与查办了16名县处级干部。这与改革前市直各纪检组几乎不办案形成鲜明对比。

“反腐机构应该更大力度整合。派驻机构延伸会导致机构众多、人员分散。理想状况是，设中央和省两级反腐败机构，中央层面对派驻机构进行横向整合，在省级层面进行横向和纵向整合，把归口派驻做大，用这样的设置来实现异体监督和全覆盖。”任建明建议。

本刊记者王丽娜对此文亦有贡献