北京、天津、河北这三个省市，随着京津冀协同发展战略的实施，越来越紧密地绑在了一起。看上去，一个世界级的首都经济圈和创新圈、生态圈计划，将逐步梦圆。但在现实与未来理想之间，距离仍然遥远。现实层面，在“京津冀协同发展”这一战略实施的过程中，交通、生态环保和产业转移将率先在2015年破题。

2014年12月26日，京津冀协同发展工作推进会议在北京召开。会议指出，京津冀协同发展的顶层设计已经取得阶段性成果。

国务院副总理、京津冀协同发展领导小组组长张高丽在会上强调，加快推动交通一体化、生态环保、产业转移三个重点领域率先突破，抓紧确定2015年重点工作清单。这也意味着，过去在规划、设计和讨论阶段的三省市协同发展，已经渐渐落到现实层面。

即便是即将落地的战略，在诸多层面虽有共识，其理想的视域，仍远非目前看到的现实。

即在这次三地协同发展推进会召开的一个月前，《财经》杂志主办的“《财经》年会2015：预测与战略”上，一场在国务院发展研究中心发展战略和区域研究部部长李善同、北京大学区域经济研究中心主任杨开忠、天津泰达投资股份有限公司副总经理申小林和北京城市规划设计研究院总规划师杜立群之间展开的对话，就在这现实与理想的夹缝间，跳跃进行。

理想：以首都为核心的

世界级城市群

在京津冀协同发展战略的最高理想层面，北京不再是中国的北京，而是代表了中国大国地位崛起和经济整体能力上升标志的、世界的北京。京津冀成为一体，成为世界的创新之都、生态之都，更成为以北京为核心的城市群。国务院发展研究中心发展战略和区域研究部部长李善同和北京大学区域经济研究中心主任杨开忠，都分别很清晰地表达了这一主张。

李善同最认可“首都为核心的世界级城市群”概念。他认为这样比首都圈更好，因为这一概念特别强调北京的世界级影响力。中国在世界上已经成为第二大经济体，超过美国可能在2030年之前发生。在这种情况下，北京已经成为各种流，比如说信息流、技术流、人才流动、物的流动的核心。这个核心既是中国的，也在世界上起着很重要的作用。从这个角度讲，北京、天津、河北，从产业上讲有很多互补的地方，而且垂直分工和水平分工都存在。因此，这一概念“把中国今后在世界上的地位也说进去了”，更能反映现在中国的国家地位和地方定位。

京津冀协同发展，或者一体化发展，在国家战略里面到底怎么定位？杨开忠认为：（1）这个区域应该与国家崛起相适应，建设成为世界一流的首都圈；（2）这个区域应该打造成为我们国家区域协调发展的集合。具体来说，就是平衡南北方，带动北方地区发展，平衡南北方的一个集合；（3）把这个区域建设成为具有全球影响力的创新中心区；（4）把这个区域打造成为国家区域治理现代化的首善区。区域治理在国家治理体系和治理能力里占有非常重要的地位。还可以从生态文明方向上有一个定位。

杨开忠强调，创新是习近平总书记去年提出的概念，也是中国经济未来增长的一个重要概念，要在这一框架下认识京津冀一体化和协同发展。

杨开忠说，习近平总书记2014年2月26号在北京考察时候强调，要实现京津冀协同发展和创新驱动，把创新驱动放在了非常重要的位置。“因为这个地区是我们国家创新人才、创新资源、创新能力最强的，特别是在知识的创新能力方面是最强的。所以，这次顶层设计，怎么千方百计地在创新驱动或者创新体系方面取得突破性进展是非常重要的。所以，我前面讲了这个区域的定位，应该成为具有全球影响力的国家创新中心区。没有这样一个创新的体制机制的大突破，是没法达到的。”

北京城市规划设计研究院总规划师杜立群则强调了共识和顶层设计的重要。他认为需要在四个方面齐头并进：一是加强顶层设计。二是三地之间，包括中央在内，要凝聚一个这个地区发展的共识。必须把这个地区共同的利益凝聚起来，形成共同参与。京津冀协同发展，整体应该形成一个具有国际影响力的城市群，更多参与国际竞争。凝聚此一共识非常重要。三是目前面临的迫切问题是生态环境问题。在发展过程当中，要以生态优先作为整个地区发展的前提。四是加强整个制度的设计。五是京津冀地区非常广阔，周围之间的边界交叉也比较复杂，应该要突出重点。应该在一些重点的地区和重点的领域进行突破，把政策的集成用好。

李善同认为，京津冀的协同发展不是过去理解的简单的一体化。一体化是协同发展的内容和目标。而要实现协同发展，就必须得先实现几个一体化：比如机制和政策协调的一体化，基础设施的一体化，要素和产品市场的一体化，包括生态环境的一体化。

而杨开忠更强调在达到这一理想目标时的几个要素。他说，一体化最主要推进五个共同：一是要有共同的区域核心价值。现在地区差异很大，共识要取得也很难，如果没有一定的共识和区域共同的核心价值理念，“我们要成为一个圈子的人就难了”。二是要有共同的区域制度。包括区域的社会制度，共同的区域政府执政方式，共同的区域市场制度。三是共同的区域基础设施。四是共同的区域的公共服务，尤其是基本的公共服务要均等化。

理想固然高远，但现实层面，实施起来则面临重重障碍，首先的一个问题，就是城市群之间的不配套。

李善同说，长三角城市群的基础是经济高度发达的城市和县的一体化发展，而北京的条件就差得太远了。上海周围有19个国家级别的百强县，但出去北京以后是什么呢，是20个国家贫困区。“这种断崖式的落差，跟长三角、珠三角都很不一样。但这并不是北京的原因，这是中国历史上的原因。”

除了北京和周边的经济差距比较大以外，作为城市群来讲，跟长三角也很不一样。长三角是“无缝连接”。但是从北京往外走，特别是河北，就是一大片农村。所以，各种城市的基础设施和交通，经济发展都搭配不如长三角那么好。

杨开忠则坦率地说，“这个地区面临着一个非常大的问题，一个区三个世界。”一个区是京津冀这个区，北京、天津、河北唐山，人均GDP已经超过了国家或地区的门槛的水平。但北京周边有19个国家级贫困县。如果考虑到河北省，省级贫困县的数量是将近70个。“第三世界”在河北，河北的落后是北京拥堵的一个重要的原因。北京中心城区三甲以上的医院，22％的病人来自于河北。“假如河北发达一点，北京是不是就没有那么大的压力?所以，让河北发展得更快是非常重要的。”

李善同说，更具体来说，京津冀发展中要特别重视石家庄作为一个落后省会城市的发展带头作用。“石家庄的发展，作为一个省会城市对整个省的带动力是不太够的。所以，要想把整个京津冀地区搞好，石家庄这个城市需要进一步发展。作为一个城市集群来讲，河北省，特别是石家庄，怎么提升它的功能，对河北省的发展非常重要。”他说。

现实：协同与分殊、政府与市场

京津冀协同发展的战略，去年开始成型。

2014年2月26日，在习近平总书记的“总动员令”下，京津冀协同发展上升为国家战略。2014年8月6日，京津两市签署了五份合作协议和1份备忘录。其中，交通一体化成为京津协同发展的优先领域。京津冀签署的13项协议也基本上确定了天津滨海新区和河北曹妃甸、廊坊、保定、张家口、承德将作为京津冀一体化“主战场”。至此，京津冀三地合作框架协议初步搭建完成，三地协同发展“路线图”逐渐清晰。

在这份路线图上，除了北京的核心地位之外，协同发展的重要一部分，是天津滨海新区、河北石家庄、曹妃甸、廊坊、保定、张家口、承德等地的发展。而今年的重点，则是加快推动交通一体化、生态环保、产业转移三项。　　

杜立群介绍，京津冀协同发展规划里面要求三个先行：一是生态建设。雾霾问题、水资源问题，包括北部山区防护林的建设问题等，可能在区域当中会结合区域的生态红线划定，另外还有区域的国家公园体系建设。二是交通基础设施的共同建设。据他了解，要建立“一个轨道上的京津冀”。铁道部门也在积极把权力下放给地方，要求两个地方之间可以建地方铁路，来形成地方的轨道网络。三是产业。北京市跟河北省，北京市和天津市，天津市和河北省，都先后签订了产业协作的共同建设协议，并有待于在落地层面进一步加强，“这块工作可能会以一些共建的园区工作方式在进行”。

这三方面的内容，“都会落实在北京的城市总体规划修改里面”，杜立群说。这也是京津冀协同发展作为北京市总体规划发展的一个新战略。

杨开忠认为，协同发展很重要的一个命题，是协同而不是利益分殊，这其中就牵涉到怎样去运行协同的机制。

“京津冀协同发展面临一个非常重要的问题，就是它的区域治理的体制。广东省跟京津冀的人口基本上一样，国土面积仅比京津冀略大一点点。GDP也基本一样。但是，广东是一个省下管三个一样的东西，这边是三个省市来管同样的东西。再加上首都在这儿。所以，京津冀区域治理更加碎片化。要实现协同发展，一体化发展，一个非常重要的是必须在区域体制机制，或者区域治理结构上取得重大突破。”

怎么突破？站在省级区划的高度来看，合并肯定是不行的，没有照顾到多样性，很多问题也很难解决；因此“在上面加一层进行区域性事务的协调，可能还是很有必要的”。所以，杨开忠建议，要做一个京津冀协同发展的委员会，委员会由三地和中央“一块琢磨”区域性事务。

天津泰达投资股份有限公司副总经理申小林认为，要解决这一系列问题，首先要理解京津冀一体化的核心是人，其次，要充分发挥市场机制的作用。

他认为京津冀一体化的核心，是要解决外部性问题和城市之间功能互补的问题。比如污染，就是典型的外部性问题。要解决外部性的问题，“大家只有拧成一股绳，大家要找到自己的利益所在，像我们做贸易一样，就因为比价优势，互相比较。这两个问题解决好了，可能以人为本的京津冀一体化能够实现”。

但具体到解决的路径，申小林认为应该在强调政府作用的同时，更加重视市场的作用。中国的政府在推动一些重大的任务完成，重点的问题解决方面，没有第二个可以替代政府作用的。“所以，我们的政府的作用是不可替代的。”

比如具体到治理雾霾这一问题上，就需要巨大成本的支出。北京治理雾霾的成本，测算未来四五年时间大概需要7000亿元。这么庞大的支出，靠公共的财政支出显然不够。因此“政府和市场两只手都不能太软。政府方面，碰到问题不能躲，该抓什么抓什么。另外，市场的力量能成长起来”。

再如地方发债，现在权力已经下放到省市级了，但是用市场的标准去判断，即使把权力给了他，也没办法行使。要解决京津冀一体化的前提条件是解决基础设施投入的问题，不管用什么办法，不管用多长的时间，一定要保证投入，不投入规划就永远是在蓝图上。而这部分投入仅靠财政是入不敷出的。所以，“我觉得一个地方的经济发展，可能是保证一体化或者协调发展的一个最基本的前提。协同发展衡量的标准，人自由流动，物自由流动，思想自由流动。所以，投入问题，虽然很难，但是缺乏基础设施投入，一切都是空谈”，他说。而这一切，都必须要依靠更多市场的力量，民营企业的投入来帮助解决和完成。

作为一个参与城市建设和环境治理的金融企业，天津泰达投资股份有限公司有一些历史经验。申小林据此认为，在解决财政资金投入不足的问题时，有下述办法可以考虑：第一，政府要有勇气更加开放，可以利用国际资本，用多种形式来补充政府基础投入的不足，不要仅仅局限于财政收入和地方发债；第二，涉及到多个地方共同开发的地段，不能有断头路，在这方面应有更多股权方面的合作；第三，基础设施投入要发挥民营企业的作用；第四，也是最后一个需要解决的问题，是投资的盈利问题。政府在这个过程中要做两条服务支持：一方面是产品设计，基础设施融资方式上，要设计出相应的产品，让民营企业感觉到又保险又有收益。另一方面，地方政府要创造良好的信誉，不要对自己的国有企业和对外面的民营企业参与到这里面来区别对待，要有诚信。

李善同也赞同，城市规划和协调发展，需要“按照市场经济规律来办事”，经济聚集是一个市场的力量。他举了一个例子，日本东京当年搞规划，搞工业限制法和大学限制法，想把工业从东京赶出去，把好的教育资源分流。但效果是，市场的力量却促使这些资源更加集聚，政府想挡都挡不住。最后这两个发展的规划都没有用，过了多少年以后就废止了。

再如城市交通管理，巴黎市区有40％的人不开车上班，因为养车成本太高，不如租一辆车成本更低。而北京地价这么高，停车占的地也要付成本。所以，现在有很多东西，“应该认识到用经济的办法来解决，比用行政规定的东西可能会更好”，李善同补充道。

杨开忠说，雾霾治理和城市建设都是很大的难题，洛杉矶解决雾霾花了40年，我们也得花上5年－10年，才有转折性的大变化。从规划上说，生态环境要考虑形成一个环首都的生态带，同时对空气污染，大力推进联防联治，为了好环境，河北现在产业结构大幅度调整，钢铁企业的数量也在大大压缩。

南水北调过来了，未来十来年之内，将会有100亿立方米的长江水流到京津冀，“这样我们就可以喝长江水，生活会变得更美好。同时，节省下来的水可以更好地用于生态建设，净化环境。所以，我相信，有大家共同的这样一种认识，其实就是一种动力。有中央的决策和基础设施的支撑，5年－10年之内，我们的环境应该能够有一个大的转折，我比较乐观”。