什么在阻挡人口城镇化?

2015-01-19 14:06:00

中央提出城镇化要以人为本和可持续性发展,其中以人为本主要涉及的是农民工。目前城市间的流动人口有3亿多的存量,城镇化的发展方向,直接关系到他们能不能进入城市享受公共服务,能不能举家在在城市里定居。虽然中央已颁布了政策,但从各个地方贯彻落实的情况看,还是遇到了相当大的阻力。

那么,新常态下如何面对人口城镇化问题、可持续发展难题,以及政府管理和城市治理方式应该怎么转变,是应该重点讨论的问题。

30年来中国的城市获得了迅速发展,但和一些国家不一样的是,中国的城市治理是通过行政权力剥夺农民的土地,低价出让,形成政府财政高收益,来换取城市的发展。我接触过一些台湾地产商,他们特别羡慕大陆的同行,说大陆的地产一批1000多亩,他们一批只批一栋楼。而这种由政府来推动的城市化过程,一个最大的特点,就是行为短视,同时对资源的浪费非常严重的。所以,从表面上看,城市发展得飞快,但实际城市的问题越来越大。

今天的利益格局已经固化,农民只是作为打工服务者的身份进城,企业没有给他们缴纳社保,政府也不愿意提供更多的服务。特大城市有最好的资源,最多的就业机会,反而对外来人口控制的最严。即使中央已经提出了明确的城镇化思路,但是一些大城市仍延续了“严控”的思路,不仅要严控人口,还严控产业,明显违背了经济规律。

上行下效,特大城市怎么做,其他中小城也会加以效仿。我们最近做了一个调查,在地级市的主城区,人口进入的速度在大幅度下降。本来我们是希望中等城市可以吸纳更多的人口,但是高成本的发展方式,包括招商引资、基础设施建设、房地产开发等模式,已经没有办法让更多的农民进入城市。

这样一来,整个城市治理结构在一种利益格局固化的前提下,对城镇化实质是排斥的。虽然近年来,很多地方也提出了户籍制度改革和居住证方案,但却比改革之前还要苛刻。

目前中国的城市治理模式也和整体发展轨迹和政绩要求有关,一些地方虽然号称要更多地借鉴国际经验,但实际上更希望在自己执政期间,能够使得城市能发生变化,甚至能赶超欧美发达国家的水平。所以,现实中人们能看到一个个外表豪华的城市。高昂的的城市发展成本对农民形成了巨大的鸿沟,导致他们进城越来越难。

拿中国周边的日本和台湾地区来作对比,它们的城市化和中国有很大的差别。台湾的城市肯定不好看,比大陆差远了,可是生活很方便,日本也是如此。尽管看上去不光鲜,但它们的城市街道、社区的功能都很齐备,交通拥堵也不严重,公共交通也特别发达。由此引发思考,在城市化进程中,我们应该更多地注重表象,还是更多地注重实实在在的城市生活所涉及到的各方面内容。

我们提出政府治理的改革,首先要解决的就是财政收入来源的问题。就目前来看,以土地财政支撑发展的模式已经走到了尽头。中央公布地方债有17万亿元,我们曾经走访了十几个城市调查过地方债情况,了解到有的地方只上报总债务的10%,有的只报了20%,多的也只有30%。实际的地方债和上报的数据有如此巨大的差距,这些巨额债务该怎么去还呢?现实情况中,城市政府排斥农村人口进入的时候,却还惦记着他们的土地,尽管拆迁很难,引起的社会矛盾越来越多,但从农民手中低价拿地,仍然是政府预期的收入来源。

在目前的政府治理模式下,当土地财政预期随着房地产市场的下滑,财政面临特别大压力的时候,政府的第一反应往往不是让更多的人再进来,而是减少公共支出,而其中一个最大的变量,就是减少对外来人口的公共支出。

现在大家都已经认识到,要推进城镇化,要拉动内需,无法回避数以亿计的流动人口进城的问题。当然,在目前的情况下,落到实处确实是需要时间的。但落实的前提是真正意识到现在的问题,同时想方设法一一解决这些问题,从而破解矛盾。

所以,从旧常态向新常态转变,不能只是停留在口头上,而是要通过利益结构调整,在经济增速放缓的现实下,想办法化解巨大的财政压力,通过建立止损机制遏制城市发展的极度扩张,进而调整治理结构。

作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任,本文根据作者在“三亚·财经国际论坛”上的发言整理

李铁/文
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