在去年的中央财经工作会议上，中国提出了能源安全战略。会上，习近平总书记指出，坚决控制能源消费总量，有效落实节能优先方针，改变粗放式的能源发展和利用模式，对于我国的经济发展和节能减排工作，具有重大意义。
电力体制改革亦被重点提及。很明显，在新一轮电改中，“低碳化发展”已成为其重要出发点。
换言之，我国未来的电改，要促进而非削弱低碳电力系统的建立与高效运作，不能完全“照搬”那些国外先前没有充分考虑低碳与可持续发展的电力市场改革模式。
作为深化电力体制改革重要举措之一的大用户直购电，也必须以节能减排为重要出发点。去年上半年以来，大用户直购电在全国多个地区开始试点实施。作为供需双方直接见面的双边合约交易模式，大用户直购电是比较符合我国实际情况的、具有可操作性的市场化改革措施。
但从过去的经验和现实已经出现的问题来看，要大范围推进大用户直接交易，高耗能行业用户作为直接交易的参与者，客观上将享受到降低电价的优惠，对其产能无疑会起到一定促进作用，从而增加能源资源消耗，这与现阶段调整经济、能源发展方式、推进节能减排工作相悖。
这就需要有效规范、监管地方政府行为，使大用户直购电成为市场化行为，而不是成为地方高耗能、高污染企业借助行政力量获取优惠电价的途径，否则大用户直购电将难以长期为继。
直购电突出问题
大用户直购电模式的本质，不是降低电价，而是赋予用户更多的用电选择权，其目的是促进发电侧和售电侧的竞争。
开展大用户直购电，是构建多买方多卖方市场结构、实施售电侧市场开放的重要过渡环节。然而，目前部分地区电力用户向发电企业直接购电工作中，存在重降价让利、轻机制建设的现象等，市场化的交易机制还没有建立。具体体现在以下几个方面：
一、相关政策法规尚不完备。
“立法先行，依法改革”，是国际电力改革的共同经验。当前，我国电改面临的外部环境和外部条件发生了较大变化，电力系统节能减排的要求越来越突出，但之前电力改革及大用户直购电的相关政策法规，并未很好地体现低碳化发展的要求。
一方面，现行的相关政策法规尚不完备，造成了国家有关部门、地方政府、电力企业和大用户对大用户直接交易及节能减排目标的认识和理解分歧较大，这种理解上的偏差以及主体之间的分歧，直接导致了在各个主体出台相关政策法规时，无法统一意见，甚至存在相互制约和矛盾的现象。
另一方面，当前直购电合同管理还不够规范，很多问题都没有明确，无法形成实施细则或具体规定，如发电企业、电网公司及大用户三方各自的权限职责等。
二、缺少具体明确的准入标准。
市场准入，是实施大用户直购电最为重要的基础和前提。当前，我国大用户直购电模式的准入标准还不够明确，不利于形成节能的、低碳的电力市场。
首先，之前相关部门出台的关于直购电的要求，仅限于电压等级等技术要求，相对现在治理雾霾、节能减排的大背景显然是滞后了。
尤其是在审批权下放之后，决定哪些企业参与直购电的权力掌握在地方政府手上，使得准入门槛更加不明确，给地方高耗能甚至高污染企业借助行政力量获取优惠电价提供了途径，不利于我国的节能减排工作的开展和产业结构优化。
其次，相关部门出台的直购电政策法规中，对于平均能耗水平、交易的具体实施方案、计量结算、合同管理等规定得不够明确具体，缺少强有力的监督措施，对地方的约束十分有限。
地方政府更看重的，可能是大用户直购电能降低多少电价，从而拉动地方高耗能企业发展，保证地方经济平稳增长。这就使得地方政府有可能为了当地的经济发展，而作出与节能减排目标相悖的决策。
处理市场化改革与地方政府行政干预的矛盾，将是大用户直购电实施中的一个难点。
三、独立的输配电价尚未确定。
目前，我国输配电价的制定与管理尚处于起步阶段。一方面，由于电力生产自身的规律性，以及受地理位置和输电线路建设成本的制约，大部分大用户直购项目都拟采取“过网直购”模式。在“过网直购”中，发电企业与用户的电力交易必须通过电网经营企业所控制的电网来完成。
发电企业“直供”与电网经营企业售电形成了竞争，从规则上讲，必须防范电网经营企业利用其自然垄断优势设置过网壁垒，妨碍发电企业的正当竞争。
对输配电价应有明确的标准。输配电价的制定标准既要保障电网经营企业拥有合理利润，又要防止电网经营企业利用其垄断优势获取超额利润，妨碍公平竞争。
另一方面，由于当前输配电价机制及其成本核算机制没有形成，零售电价与购电价之间的差价，就构成了电网公司的收入。
然而，推行大用户直购电模式后，若输配电价未及时出台，主体之间的利益分配将无法得到保障。
因此，目前亟须探讨直购电输配电价的形成机制及费用分摊方法，在发电商和大用户之间合理分摊输配电成本的同时，也要保证电网在回收成本的基础上获取合理的利润，以保证三方直接参与交易的积极性，进而稳步推进电力改革。
如何兼顾节能减排
大用户直购电对电网的影响、直购电市场主体的准入、输配电价的确定等，一直是开展大用户直购电的关键问题。下一步，低碳化发展更是其重要出发点，也是进一步深化电改所要研究解决的难题。
一、 完善相关政策法规，体现节能减排的目标。
大用户直购电不是电力改革中的一个孤立事件，而是触及电力行业运行机制、电价等深层次问题的重大变革，必须有一套系统的电力法律法规来保障。
首先，应完善大用户直购电的法律框架。通过部门文件规定大用户直购电试点的基本规则和实施细则，规范开展直购电试点，对主要耗电行业的企业生产规模、技术水平、节能减排等指标进行考核，选择指标优良的企业首先参与大用户直购电。
其次，应建立健全大用户直购电合同管理制度，并制定一套权威系统的政策体系，从法律层面对大用户直接交易的相关问题进行明确，从而消除各个主体之间的分歧，维护市场的公平公正。
最后，建立监管机制。通过监管机制有效规范监督地方政府行为，使其不过多地介入电力供需双方的交易中，真正使大用户直购电成为市场化行为，而不是成为地方高耗能、甚至高污染企业借助行政力量获取优惠电价的途径，否则大用户直购电将难以为继。
二、严格设定市场准入标准，促进节能减排和产业结构的优化调整。
首先，要设定合理的发电侧准入标准。
发电企业的准入，应综合考虑国家的环保要求与能耗标准，优先开放水电企业参与直购电，鼓励煤耗低、排放少、节水型火电机组参与直购电，限制能耗高、污染大的机组，已到关停期限或违反国家有关规定的机组，不得开放。
从目前情况来看，传统燃煤发电在大用户直购中的优势明显，风电、光伏发电等低碳化电源的先天劣势在短期内无法弥补。
这就需要设立碳减排标准，通过行政手段强制发电企业提高发电低碳化水平，确保大用户直购的电是符合国家要求的、低碳的电。
其次，要设定合理的用户侧准入标准。
直接交易的电力用户，必须符合国家产业政策且环保排放达标，从机组类型、环保要求、能耗要求等方面设定准入标准。对于不符合产业政策、节能指标未完成、高耗能高污染企业要坚决排除在外。鼓励战略性新兴产业和能效标杆企业，以及实施工业领域电力需求侧管理，实现用电科学、有序、节约、高效的企业参与直接交易。
但是，不能笼统地说，在节能减排的政策下，高耗能企业不能成为直购电用户。对于客观存在的高耗能行业，只要能效高，达到国家产业标准，也可以成为直购电的用户。
三、建立合理的输配电价及其成本核算机制，促进大用户直购电模式在全国推广实施。
合理的输配电价及成本核算机制，是保证大用户直购电模式能够顺利推行的重要前提。实现大用户直购电交易公平性的关键，在于如何分摊交易成本，建议根据不同地点、不同时期的直接交易对电网资源的利用程度和产生的外在成本（网损）的大小，分摊电网的投资与运行成本，避免“搭便车”现象。
另外，不能为了尽快推进市场，而以计划的方式解决市场的难题，以简单化的方式处理事关市场成员利益的问题。输配电价及成本核算机制建立的原则是，既要保障电网经营企业拥有合理利润，又要防止电网经营企业利用其垄断优势获取超额利润而妨碍公平竞争。
因此，要对输配电价成本核算方法、输配电价收费方式、制定监管政策等方面进行重点研究。
为促进高新技术企业和新型产业发展，鼓励其参与大用户直供电，建议国家尽快明确低电压等级的输配电价和线损确定原则。
作者为华北电力大学教授、能源与电力经济研究咨询中心主任
