近年来，土地成为中国快速工业化、城市化发动机，催生出一座座比欧美城市马路更宽敞、广场更雄伟、办公楼更现代的“国际大都市”。

然而，在华丽表象背后，土地也同时缔造了一起起令人瞠目的腐败大案。

由于地方政府对土地的独家垄断和土地租金的大幅上涨，土地寻租成为当今中国腐败最为高发的领域之一。

在大洋彼岸，尽管美国人在1780年的制宪会议上对腐败如此深恶痛绝和警惕，并试图通过权力制衡来阻止腐败滋生。但是，在18世纪末、19世纪上半叶的美国，土地腐败仍然触目惊心，成为危害政治生活和公共秩序的最大毒瘤之一，使美国政党政治经受巨大考验，也对美国法律制度产生重大影响。

轰动全国的丑闻

Yazoo?是的，这并不是拼写错误，它不是当今互联网时代众所周知的Yahoo，而是美国佐治亚州一条河流的名字（今属密西西比河部分）。数百年前，这条河畔发生了一起臭名昭著的贿赂丑闻。

在美国建国早期，土地投机非常兴盛。蜂拥而至的殖民者大量占据本土居民的土地及荒地。此后，这些土地中的部分归州所有，还有部分落到了联邦政府手上。由于地广人稀，加上土地归属复杂，州政府很少知道它所管辖的边界在哪里，公众更无从知晓哪块地被卖掉了，即便知道了，也不知道是按什么价卖掉的。

在这种情况下，一些精明的土地投机商非常善于利用其个人影响力，去说服他们在州里的朋友将土地出售。而佐治亚州的这类土地投机尤其猖獗，这里不仅有大量荒地，而且其中绝大部分掌握在州立法机构手中。为了鼓励人们在这里定居，佐治亚州州长有权将小块土地授予个人耕作至少12个月。事实上，这种以培养自耕农为目的的土地分配在该州很少实施，多达5万英亩的土地被授予了那些并非以种地为生的人。

政治家帕特里克·亨利（Patrick Henry）以他1775年在弗吉尼亚大会上支持美国革命的演讲而著名，他的“是给予我自由，还是给予我死亡!”的名言更是至今为人们所铭记。但是，正是这位大名鼎鼎的亨利，于1789年与其盟友组成公司，同佐治亚州政府签订了一份协议——以极其低廉的价格购买靠近Yazoo河的3500万英亩土地。

交易的消息传出时，公众一片愤怒之声。佐治亚州政府只得迅速修改合约以示安抚：州政府承诺这笔交易保留，不过要求只能以黄金或白银支付。亨利与其合伙人显然一下子拿不出这么多金银，这笔交易事实上告吹。

但是，这一波折没有打消亨利他们发土地财的念头。过了些年，他们又组建了基于同样目的的新公司，不仅摊子更大——成立了由弗吉尼亚Yazoo公司、南卡罗来纳Yazoo公司、田纳西公司组成的联合会；而且有备而来——在佐治亚州立法者身上下足功夫，立法院几乎每个成员在交易中都有股份。

因此，当土地销售法案递到这些立法者面前时，他们立即表示了支持，第一宗3500万英亩的土地仅标价2.5万美元，但最终遭到州长否决。当第二笔价值50万美元的交易申请被递交到立法院时，又立即获得通过，这一次，州长没有再否决。事后算来，这笔交易中有一些地块售价不足1美分，因此被评论为“史上最大的一笔不动产交易”。

得知交易详情，佐治亚选民先是目瞪口呆，接着怒不可遏。人们包围了州政府举行集会。公众将矛头指向每个对交易投了赞成票的立法者，并选出新的立法机构。新组建的立法院迅速组建了一个委员会来调查Yazoo土地的销售情况，并要求在一个月之内给出结论。

委员会的调查报告作出结论：这起交易的初始法案是违宪的，是因为使用了欺骗伎俩通过的。立法院为此通过了一项法律声明：初始的法案无效。这起案件也创造出一个专有名词：Yazoo土地，后来专指土地投机收买立法者，从而低价获取土地的这一类丑闻。

是权利还是腐败？

在一般人看来，当修正法案通过后，那些从Yazoo公司购买了廉价土地的人只要自动放弃他们的土地权利，公司把他们交的钱退回去就算完事了。但事情并没那么简单。

Yazoo公司不仅蔑视佐治亚立法院的判决，而且继续将自己的“商业模式”复制到其他各州。在他们看来，交易就是交易，即便它是一桩坏的交易。

随着Yazoo土地销售量的增加，这一事件的影响扩展到全国。在当时，任何一个对政治稍微关心一点的人，差不多都卷入了关于Yazoo的争论。许多非常有影响力的政治家更是深涉其中。比如，对于Yazoo土地销售行为，汉米尔顿表示赞成，而美国众议院发言人伦道夫则表示反对。最有意思的是麦迪逊，当从政策角度看待此事时，他表示赞成，而当他从法律角度出发时，则表示反对。杰斐逊对最高法院大法官马歇尔亲Yazoo立场极度蔑视。

Yazoo案件在政治上的发酵超乎想象，是赞成还是反对Yazoo，很大程度上成为美国早期联邦主义者与民主共和主义者的分野。

因为赞成和反对Yazoo的人出于各自不同的利益，导致他们对权利形成的前提与处理方式采取了不同立场。

Yazoo支持者认为，买卖不应该被废止。在他们看来，州政府的行为也必须受土地销售合同的约束。这无关乎立法者的自利动机，也无关乎人们的意愿和情绪，而是关乎产权的稳定性：不管购买者是否是无私的和无辜的，必须保证他们所购买的财产不因州议会的反复无常而被剥夺。

反对者认为，佐治亚立法院显然有权宣布一项腐败合同无效。当时共和党影响力最大的费城曙光报就对此进行了严厉谴责： Yazoo作为“人性腐败的有力证明”，是土地投机不受监督的最坏例子。在他们看来，Yazoo案是一个州利用政府自己的权力进行自我管理的典型，其初始的法案是不合法的，将其废止是合宪的。

伦道夫是一位杰斐逊式的共和党人，被誉为那个时代最有鼓动力的演说家，他对这一现象给出了揶揄式的评论：一群“高贵”的人掌管了政府，将土地划给他们自己，出现问题后，他们仅仅失去的是竞选位置，却能毫发未损地拿回全部财产。

Yazoo案体现出的土地法律问题也成为辩论的热点。反Yazoo者认为，佐治亚政府应保有土地权利，赞成Yazoo者则认为买地者应拥有土地权利。由于双方互不相让，杰斐逊总统只得任命三位专员——其中包括国务卿麦迪逊——来解决此案中有关土地权利的法律问题。在后来麦迪逊等人向国会提交的报告中，给出了明确无误的结论：初始的销售违法，现有土地持有者的权利不能得到支持。

佐治亚土地委员会则给出了一个折中方案，即当政府购买有争议的土地时，应当向权利人支付部分权利价值。这个方案受到愤怒的民粹主义者的诋毁，他们认为妥协就是腐败。尽管争议声不断，但是国会还是采纳了这一方案。这一处理结果导致民主共和两党的分裂。许多联邦主义者当然兴高采烈，而伦道夫则对杰斐逊和麦迪逊的妥协暴跳如雷，并脱离民主共和两党另组第三党。

不圆满的判决

当Yazoo案已过去16年，围绕其产生的诉讼仍未完结。其中一起还对美国处理腐败的法律制度产生根本影响。

1810年，新罕布什尔州公民罗伯特·佛莱彻从马萨诸塞州公民约翰·派克手中买下一定量的Yazoo土地，前者起诉后者提供的土地权利保证不足。这就是后来著名的“佛莱彻诉派克案”。

与以前的腐败案由州立法院处理不同，佛莱彻诉派克案最终被美国最高法院受理，这也是美国最高法院第一次有能力裁决腐败案。案子审理充满了戏剧性。佛莱彻的律师路德·马丁本来以战绩辉煌享誉业界，但他也是一位臭名昭著的酒鬼,人称 “白兰地瓶子律师”。令人啼笑皆非的是，开庭那天他喝得太多，根本无法正常辩论，当他酒醒时，案子已经休庭了。更麻烦的是最高法院首席大法官约翰·马歇尔被曝出有土地投机史，他本人就曾经是一位Yazoo投机客。由这样一个人来进行裁决，自然使该案子的判决蒙上了阴影。

在裁决这一案子的过程中，马歇尔大法官得出的结论非常抽象：如果确定有贿赂，立法行为可能是无效的，但是对这一案子不能采取这一立场进行判断。他认为，仅仅基于法律在通过时立法院中某些人的动机，很难发现腐败是怎样形成的，也很难创立一个规则来允许司法审查。他提出，法院没有能力去检验立法者的动机，并以此来决定腐败。

很显然，马歇尔大法官的决定偏向了Yazoo主义者。他作出这一判决的出发点是：立法院是土地的主人，人民不是，后者不像单个的人，其行为需要有代理人，立法院就扮演了这一角色。他提出的解决方案是，以合同法对Yazoo土地交易予以废止，由立法院（而不是公众）作为相关的行为者，因此责成佐治亚立法院按照合同法对此案件进行处理。

由于中美两国政治权力结构的不同，土地腐败的主体也不同。中国的土地控制在地方政府手中，土地腐败主要发生在政府机构中掌握土地权力的人身上。美国由于州与土地开发商的合同须在立法院以法案形式通过，土地腐败主角是拥有投票权的立法者。随着中国的反腐走向深入，越来越多的人冀望发挥制度的力量来制约腐败，方向是对的。但是，从美国Yazoo腐败案的处理方式及其演变来看，以法治制约腐败也留下一些待解的难题。

其一，美国最高法院开了利用合同条款对州地方权力进行宪法限制的先例。也就是说，今后只要最高法院觉得州的合同违宪，它就可以进行干预。

其二，此判决破坏了任何民主对腐败的审查。在马歇尔大法官看来，民主审查是不稳定的，应该通过合同条款和合同习惯法对其予以抑制，否则由此造成的产权不稳定会影响经济发展。然而，相伴而来的问题是，能够全然不顾腐败行为造成的政治影响和民意受损，仅仅考虑权利的经济结果吗？

其三，从佐治亚Yazoo案通过立法院以合同法为基础处理腐败案件，到佛莱彻诉派克案时最高法院直接介入司法审查，都不令人满意。对腐败的立法干预会损害财产法，影响经济发展，对腐败的司法干预则会导致地方权力受损。

两种方式都不令人满意，那么到底应该靠什么力量来制约腐败？

作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员,曾为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者