经济“新常态”亟待推进以科技创新为核心的全面创新，要使创新要素高度集聚、创新活力竞相迸发，实现创新驱动，推动科技创新是核心。然而，科技创新不是短期内加大科技投入就能实现的，它是一项系统工程，需要调动所有创新主体的积极性。

当下，科技事权履行微观化、碎片化、部门化，其背后折射出政府履行科技事权集体行为方向的迷失，行为走偏，亟需加强创新驱动战略的顶层设计和宏观管理。

政府则需要加强宏观管理，不仅要加强科技计划（基金、专项）的整体改革，还应统筹各种资源，形成合力，为科技创新驱动提供良好的创新环境。为此，应建立健全财税、产业、金融、科技等政策相互衔接的国家创新政策体系；改革科技预算、完善科技支出评估和监督，建设有利于创新的宏观管理体系。

科技事权集体迷失

乍一看，我国科技创新的制度框架是清晰的，但执行中却表现为“说一套做一套”，创新环境缺失，创新能力低下，创新绩效不佳。其内在根源在于缺乏宏观管理，集体行动方向迷失。

从行为主体看，中央科技事权的履行主要是由国务院及其组成部门来执行。然而，不同部门的行为选择方向却存在差异，产生了严重的部门化倾向。

首先是事权履行的碎片化。从国家层面看，国家科技教育领导小组和国家科技体制改革和创新体系建设领导小组是两个非常设的协调和决策机构，但其宏观管理的职能，如顶层设计、战略统筹、宏观指导等都未能充分发挥。科学技术部被赋予科学技术行政管理职能，同时，中科院、发改委、工信部、教育部、国防科工局等多个部门也具有类似职能。根据2014年7月中央98个部门公布的部门决算，44个中央部门有“科学技术”支出事权，其中属于中共中央的中央机构有2个（中科协和哲学社会科学规划办公室），属于国务院的中央机构有42个。每个部门都根据自身发展需要行使相应的职责，但没有一个部门能够真正担当科技宏观管理，直接导致涉及国家科技创新全局的事权一旦触犯部门利益就难以实施，以致科技资源分散、重复、浪费和效率低下。缺乏有效的统筹协调机制。

从科技事权履行的行为看，中央履行科技事权时，部门化倾向明显，各部门为了获取自由裁量权而相互掣肘。与此同时，部门化又被进一步个人化，选择性履行事权，没有约束的自由裁量权成为部门扯皮的重要原因。各部门都忙于通过设立项目充实自己的权力，部门及其官员把精力主要用于争取更多项目立项权、审批权、资金支配权，其应有的综合协调管理、政策和规划制定等职能反而受到忽视，履行不到位。

同时，中央科技事权履行的重心在管项目、分资金。一方面，以项目为中心的管理将注意力集中在项目审批上，导致决策与监督缺失；而项目的选择和验收普遍采用可以避责的“专家评审”，造成追责机制失效。另一方面，宏观和基础工作不受重视，忽略科技发展战略、科技政策、创新环境培育等事权的履行，对宏观目标、绩效无人过问。

部门各自为政，难以形成合力。科技事权履行微观化，折射出宏观方向的迷失。导致国家制定的科技法律法规、行为与预期方向的脱节。各部门和创新主体各自目标冲突、部门私利，扭曲的政绩观等多种因素，使得政府行为的集体性特征很弱。

科技创新亟待宏观统筹

针对上述问题，近期党中央国务院即将发布《关于深化中央财政科技计划专项、基金等管理改革方案》, 这一改革不是现有科技计划的“合并同类项”，而是具有划时代意义的系统改革。

科技创新政策是宏观管理的灵魂，其核心是指明方向，统筹整合各种资源，形成合力，其应实现三个方面的统筹：

一是统筹政府、市场、社会各种力量，营造创新环境。需要以创新驱动战略为统领，确立新的科技财政观。一方面，统筹教育、文化、科学、技术开发和转化等与科技相关的支出；另一方面，在相关公共支出领域的绩效考评中，将创新环境建设作为各领域发展的政策目标。

二是建立健全协调一致、相互衔接的国家创新政策体系。要真正实现科技对经济、社会发展的支撑，政策体系的协调是关键。应遵循“围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链”的原则，统筹调整财税、产业、金融、科技、知识产权、人才、教育、贸易等政策体系的方向，实现科技政策的有机融合。

三是统筹科技政策的宏观管理职责。按职责明确、权责对等的原则构建决策、咨询、执行、评价、监管各环节分工协调衔接的新体系，同时，强化考核及奖惩措施，避免集体决策中的责任推诿或不作为。

同时，需要建立科学有效的科技管理组织框架。首先明确统筹管理机构。做实国家科教领导小组，将其作为国家科技创新驱动的决策机构，其工作由全国人大及其常委会列入每年的监督议题予以监督；领导小组每年向中央政治局或中央全会报告工作。建议成立国家科学技术咨询委员会，将现在从属于科技管理部门的咨询职能提升为直接面向国务院的科技战略决策智库，为国家提供科技发展战略和科技政策方面的决策咨询。建立由决策系统、科技咨询系统、政府科技管理部门与财政部门构成的国家重大科技决策体系，在重大科学技术问题和发展方向的选择、布局等方面发挥实质作用。

其次是重新界定科技主管部门的责任。科技主管部门工作重心集中于统筹科技资源、落实国家重大发展战略，不再承担产业、行业、基础研究中的科技计划与项目管理工作。

再次是推动科研院所的整体改革，调动科技创新主体的积极性。2014年以来，以科技计划（专项、基金）、科研项目管理等重大改革为突破口，科研院所作为重要的科技创新主体之一，其体制机制改革，一方面要按照遵循规律、强化激励、合理分工、分类改革要求，深化科研院所的市场化改革。另一方面，要明确政府对部分不适合改制的科研院所的保障责任。与此同时，从调动科技人员积极性和全社会创新活力的目标出发，按照权责一致、利益共享、激励与约束并重的原则，增强科研机构和科研团队的竞争意识和动力。

另外，在深化科技体制改革和建立现代财政制度的背景下，以改革科技预算为突破口，促进政府行为模式的有效转变。

建议考虑改进年度预算控制方式，实施中期科技财政规划。主要包括：依据国家重大科技发展战略规划和财政科技支出政策，建立中期科技财政规划和中期科技预算，分解目标后形成量化年度目标，强化中期预算对年度预算的约束性；建立包括重大需求提出机制、专家咨询论证机制等在内的中长期重大科学事项论证机制；在年度支出绩效评价的基础上，与有关部门的审计、评议与预算评价结合起来，实施跨年度科技预算绩效评价；中央科技、财政部门指导地方政府结合国家目标编制本地区的中期科技财政规划。

同时，建立科技预算统筹机制。统筹部门间与科技支出相关的预算内容。建立政策、规划、科技计划体系、预算协调执行机制，在预算执行过程中尽量少出台涉及经费开支的政策，保障科技预算的严肃性。

通过预算管理，加强科技计划之间的协调、衔接和集成。以中央财政科技计划（专项、基金）改革为突破口，以国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项、基地与人才专项五大类科技计划为基础，整合项目支持经费，设立基础前沿研究、公益研究、重大专项和重点研发领域、技术创新引导、科技条件与人才队伍建设五个方面的科技计划（专项、基金），并列入年度财政预算。

加强科技支出评估监督

加强对科技支出的评估与监督，提高财政科技经费的使用效益。建立有效的激励—约束机制，使科技行为按照既定的轨道运行，顺利完成科技创新的整体目标。

首先对管理者和执行者分别实施绩效考核。在科技经费分配部门引入绩效问责机制，解决“谁来监管‘监管者’”的问题。对管理者的行为效果开展常态化、制度化的绩效评估，并将结果作为改进管理和调整的重要依据。对科研项目建立面向目标与结果的绩效评价机制，建立全过程评价体系，建立自评、抽查和全面考核相结合的动态评价过程；构建全面立体、分类指导的评价体系。如，基础、前沿类研发活动，应以原始创新性成果和创新性人才培养为评价重点，着重评价学术价值；公益类研发活动以公众需求实现等社会效益为评价重点；市场导向类研发活动以关键技术和核心技术突破、知识产权运用能力等为评价重点，着重评价目标完成情况、成果转化情况以及技术成果的突破性和带动性。考核中转变“只准成功，不许失败”的考核理念，营造遵循科学规律、鼓励探索、宽容失败的氛围。

其次，健全违规行为处理和信用规范机制。完善专家评审监督制度，建立项目评审信息反馈制度。加强失信行为惩戒机制。通过对巡视检查、专项审计、中期检查、财务验收等数据的归集整理，奠定信用评价的基础。对项目承担单位按照分级评价、动态管理、分类指导的原则进行管理，通过科研信用体系建设，更好地发挥各方的自我约束力。

作者为财政部财政科学研究所研究员