在城市化和工业化对中国乡村的冲击方兴未艾之下，随着农村集体资产改革逐渐加速，一系列“谁有权分享农村集体资产收益？”“集体经济如何运营？”“与现有的乡村治理结构关系如何厘清？”等彼此关联的严峻挑战，逐渐浮出水面。

农村集体产权改革的一个重点和难点，是公平性问题。具体而言，即如何将收益公平的分配到个人，避免改革损害弱势群利益。这也是本轮农村集体资产改革最核心的难题之一。

从产权分析角度而言，因有利于权利的个体化及去身份化，“固化产权”本应增加妇女等相对弱势群体在农村集体资产改革中的福利。但在具体实践过程中，因涉及分红等根本性矛盾，相应的规章制度并不完善且标准由地方自行掌握，大量农村集体往往利用这一过程剥夺上述弱势群体权益。而且，这一过程是在村民自治的框架下进行，无论是对被剥夺者还是政府而言，想要对利益进行重新调整，过程均着实艰难。

问题棘手之处还在于：在政策及法规彻底明晰之前，农村集体所有制作为人口变动的集合，成员资格会随人口增减而不断发生变化。集体成员身份和权利的界定，将牵涉到村庄内外边界的划定，以及村庄内部不同社会群体的协商和斗争等多重博弈，因此往往出现反复。

广东省佛山市南海区在此方面改革已有近30年，种种探索仍“在路上”。据《财经》记者在全国众多发达农区及城市郊区调查发现：在集体资产不断增值后，如何形成对集体资产使用与分配的动态制衡机制，亦成为大多数发达农区和城郊村庄面对的棘手问题。在这一方面，南海的经验或可资借鉴。

地租经济

上世纪80年代开始，地处珠三角核心区内的大量市县，先后“自下而上”进行农村集体资产股份制改造。它们的路径和时间表各自有别，但希望解决的核心难题，都是处理在工业化过程中，农村集体经济组织成员对集体资产的分配权和收益权问题。

其中，南海区的“土地股份制合作改造”模式，至今仍常被提及：1984年左右，南海农民开始“洗脚上田”，纷纷投入工商业发展大潮，“村村点火，户户冒烟”，工业经济崛起，家庭作坊式的小五金厂等不断涌现。

在这一过程中，工业化对于土地的规模化利用要求，促使农民主动将土地集中起来用于“三来一补”加工贸易，并分享土地的非农化增值收益，南海地租经济由此产生。

1992年后，广东发展速度进一步加快，更多的资本加速涌入南海。南海随之启动新的股份合作制改革。当年9月，南海洲表村出台了一套全新的入社分股方案，把农民土地承包权改为股权，农民不再直接进行农业生产，代之以按股分红的方式获得长久收益和福利。其实质，即为土地股份合作制。

随后，该村将集约出来的200亩土地规划为工业开发区，三通一平后，向外出租办厂，坐收租金。大批外来资金进入洲表村，机械厂、鞋厂等纷纷涌现。

1993年8月，当时的南海区发布文件，将洲表村的做法推广至全市农村地区。随后，因这一架构可让土地非农化或变现后的租金收入留在集体内部，与之相同或类似的改革模式开始风靡广东珠三角地区。广州、东莞、深圳等地的农村地区相继成立股份经济合作社，运作村中的集体资产，保障农民分红。

因此，这些市县也避免了此后全国其他地区随着城镇化、工业化进程加快带来的农民失地失权，以及城乡收入差距越来越大等棘手问题。而且由于村庄形式并未消亡，其内在聚合力和自主性反而加强，成为新的经济和社会中心。

2013年时，国务院发展研究中心副主任刘世锦对南海模式进行深度调研，在其总结中说：“南海区集体建设用地进入市场，开创了集体建设用地上的工业化、城镇化模式，也为农民分享城镇化进程的土地增值收益提供了机遇，实现政府与农民、农村与城镇发展的共赢。”

“失权者”

凡事一体两面。除优点外，观察南海模式另一面的一个起点，则是农民分红的股权，主要是由土地的承包经营权转化而来，而承包经营权又是以成员权为基础。这意味着，只要是集体组织的合法成员就可以“集体资产、人人有份”。

但是，“由于户籍、村籍和地权以及三者的脱钩，需要新的规则来定义成员权，因此逼出了股份制改造，以股权形式终结成员权的争议。”一位学者如此解释南海模式的背后逻辑。

之所以说被“逼”，是因为在人民公社时代，经济组织和社区组织合二为一，再加以户籍制度的强化，所以生产队成员的身份与土地关系少有异议。但包产到户后，土地被分配到户，拥有土地所有权的“农民集体”则随着公社的消失，中国农村集体经济组织的成员资格认定问题，从此一直处于模糊状态。

在对上世纪80年代包产到户的研究中，北京大学中国经济研究中心教授周其仁等学者指出了这种模糊性可能带来的问题：土地集体所有制赋予社区内部每个合法成员平等地拥有社区土地的权利，隐含着成员权是集体产权的基础。但问题在于，集体是哪些成员的集体？

就边界而言，可被纳入集体的成员，包括村界（土地）、行政边界（村组织）、人口边界（户籍）和经济边界（集体）。因此，究竟何为“合法成员”，尚没有全国性法律能细化这一概念的定义及内涵。事实上，在2003年实施的《农村土地承包法》中，才首次提出了农村集体经济组织成员权利这一基础性概念。

在实践中早已遇到大量此类问题的各地，无奈之下各自出招。2006年，广东出台《广东省农村集体经济组织管理规定》（下称《规定》），专门对集体经济组织成员资格界定作出原则性规定：原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属农村集体经济组织的成员；实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员；户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民。

但这也只是“原则性”的规定而已。为了增加可执行性，《规定》也专门指出：对于农村特殊群体，政策制定权被放到县级以下。而最为核心的特殊群体代表，就是在土地股份化改造初始即已引发大量争端的“外嫁女”。

“外嫁女”遭受诸般歧视现象，并非南粤一地特有。它在全国范围内基本均适用的通俗性解释，是指嫁到原村以外、但户籍仍留在原村的妇女。在中国尚未进行农村集体资产改革的大多数农村地区，由于不能从原村获得收益，此一潜在问题并未凸现。

但在珠三角农村地区，则因工业经济的发达，村集体经济收益越发丰厚，村民获得的分红也很可观。大量乡村集体，因害怕外嫁女、女婿及其子女入籍本村，引起分红人员急剧膨胀分薄资产，于是在乡规民约中直接规定：本集体内妇女外嫁，户口尚未迁出的，其本人及其子女不能享受股权配置；有些则在遇到问题后勉强修定为，外嫁女及其子女可以享受分红，但需要进行“购股”。

以南海区为例，总数逾数万名的外嫁女，因在原村丧失分红权、在嫁入村亦得不到土地承包权，最终引发了一系列群体性事件。

拉锯战

自20世纪90年代划分股权开始，南海外嫁女与其原先所处的集体经济组织之间的抗争，历经多次拉锯，持续了20多年。在此期间，一度有大量外嫁女到各级政府上访。与之相关的新闻报道，频频见诸于各级媒体。

南海当地一位亲历者告诉《财经》：在此阶段，除外出上访，外嫁女为争取自身利益，也曾求助过司法救济等多重渠道。但在法规及政策并不明晰的情况之下，法院大多以无权干预集体经济组织内部决议及乡规民约为由，拒绝受理。

随着外嫁女们的抗争日趋激烈，地方被迫不断出台文件解决层出不穷的农村股权争议：1998年时，南海区政府就出台了《关于保障我市农村“外嫁女”合法权益问题的通知》；2000年时，又出台了《农村“外嫁女”及其子女股权权益办法》。

但梳理这一阶段的政策内容可以发现，它们并未触及矛盾双方的核心利益纠葛，因此在随后的操作过程中并未见到明显实效，甚至还带来了相反效果。

时至2003年，南海区颁布《南海区深化农村股份合作制改革指导意见》，作为具有实际性改进的第一步，开始提出分期分批推进“固化股权、出资购股、合理流动”的改革指导意见。

这项改革的核心思路，是将存量资产无偿分配给每一个集体经济组织成员并将之固化，以后不因户籍注销或退出承包土地等原因被剥夺；在完成产权制度改革后，新进入社区的成员（新生儿和新嫁入社区的妇女）要出资优惠购股；允许农村股权在社区范围内流转、继承、赠送、抵押。

但政策的部分规定还是起到了与政策出发点相左的效果。比如其曾要求，符合确权条件的外嫁女“必须是户口和居住地都在原村”。这往往更加便于许多村集体以此为借口，将居住在本村之外的外嫁女股东资格取消。

无奈之下，2007年，南海区又进一步推进“两确权”，即明确界定农村集体资产归属和社区成员资格，并落实于股份章程。以该区丹灶镇西联村为例，该村原先规定外嫁女的子女不得配股，经过改革后，规定外嫁女子女户籍在该村且符合购股条件的，可以出资购股。

于是，作为股份制改造的最初实践者，南海不断朝着“固化股权”、一刀切断的方向推进，期望一次性地解决五花八门的股权争议。但包括外嫁女在内的许多权利潜在受损人，对出资购股或一次性补偿等折中式的处理方案，却并不领情。

在中山大学相关课题组在此前的一个研究案例中：经过多年抗争后，面对要掏出一大笔钱购买自己的身份这种解决方案，一位外嫁女代表说，“我不服，为什么大家都是同村村民，却得不到相同待遇？”

时至2008年，当时的南海主要领导曾公开表示，南海区花了大量精力去处理外嫁女问题，甚至“花的钱比分红还多”。在此背景下，南海区在同年5月开始成立“解决农村出嫁女及其子女权益问题工作领导小组办公室”，简称“出嫁办”。其目的旨在维护外嫁女权益，全面清理旧文件和村规民约；是年6月，南海区就此出台《关于推进农村两确权，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》，首次提出要贯彻男女平等原则，并强调按照“同籍、同权、同龄、同股、同利”的原则进行股权配置。

在地方政府强力支持外嫁女之后，村组开始先后修改章程。但在具体执行时，则遭遇了部分村组的强烈反弹。大量村民开始变身成为上访者，以集体行动表示激烈抗争。

为完成目标，南海在新政实施伊始曾承诺给予村组进行经济补贴。效果不佳后，则开始发放行政处理决定书。据报道，多位村干部因违规被行政拘留。南海法院还曾尝试将村集体账户与涉案村民账户分离，以破解村集体分红款的执行难题。

作为回应，有些村民则选择对上级政府提起了行政诉讼。他们的理由是：早在上世纪90年代，就对外嫁女进行了一次性的经济补偿，政府没有理由再支持她们分红。

如是你来我往反复经年，直到2012年末，包括南海区在内进行了农村集体产权改革的广东珠三角大量地区，才在同籍同权原则下，基本让外嫁女获得了名义上的股权。

新难题

随着需解决的矛盾不断变化，至今仍处于调适过程中的南海模式，已至少进化了三个阶段：

第一阶段，股权自然配给、消亡阶段。改革初期，集体所有的土地资源和非土地资产经过评估作价后，以户籍人口为依据，按照成员承包土地的数量和集体劳动贡献的大小等标准，无偿配置股权。成员的股权只作为分红依据，不能继承、转让、赠送和抵押。失去成员资格，股权自然消失。

第二阶段：“固化股权、出资购股、合理流动”阶段。较具代表性的案例，是1996年在该区里水镇草场村试点对农民拥有的股权实行“增人不增股、减人不减股”改革。但往往因为集体成员的生死，导致政策底线频频被突破。

为彻底解决难题，据农业部政策法规司的一位官员近期的观察，南海区等地的农村集体产权确权实践，至今已经走入了第三阶段：这个阶段的特征，是“成员权与股权分离经营，股权固化到户”。其核心，是将农村集体经济组织成员权与股权分离管理，将股权固化到户，实行“股权配置长久不变，按户管理、按股分红”模式。

根据南海区2013年时出台的《关于推进全区集体经济组织转型改制的工作意见》规划，南海区希望能够在2015年完成“股权到户”的改革。

相较之下，南海区之所以将政策进化到此一阶段，是认为其可将包括外嫁女之内的一系列有关人口调整的争议内化，由各个家庭自行解决。但各种制度实验还在进行之中，未有定论。

事态难料，一波未平一波又起。近几年来，随着适应珠三角地区产业升级浪潮，“三旧改造”(旧厂房、旧村庄、旧物业)的推进，集体土地价值大幅攀升，南海区又有总数几万曾经在村庄拥有成员权、后来因各种政策转为非农户籍的人回来索要分红权。而为了维稳，南海区政府则希望能够以“人民内部矛盾、人民币解决”的方式予以了断。

从上世纪90年代初开始关注南海走向的国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英就此提出：随着城镇化推进，大量外地人口在异地安营扎寨多年。他们进村时，不会提出“过分”要求。但是，八年、十年、甚至更长时间后，他们也参与了村庄公共品的投入和秩序的重建，也成为村庄建设的“一分子”，未来土地的升值在道理上也有他们的贡献，无人能保证他们不提出分红权要求，而村庄的分红困境也可能越陷越深。

对此问题的复杂性，农业部农村经济研究中心主任宋洪远等人于2014年进行过一项调研。宋洪远认为：“随着经济社会快速发展，农村居民在身份、户口、土地等方面呈现出多样化、复杂性特征。诸如享有土地承包经营权但户口转出仍在本村生活耕种、嫁入嫁出未转户、干部身份但户口为本村并常住且还享有土地承包经营权、学生毕业后无正式工作在外打工但户口迁回本村等情况。”

事实上，根据南海官方的统计，类似的情况，共有至少13类。而正是因为这一系列“剪不断理还乱”的特殊情况的存在，使集体组织在认定成员身份的工作中很难进行准确把握和界定。

而且，在目前集体经济组织尚未成型，目前农村成建制的体系只有村委会的前提之下，是否能由后者来决断前者的成员资格，目前也是争议不断。

“农村集体经济组织成员从人民公社延续继承而来，而村民自治组织成员由《村民委员会自治法》界定。所以，代表常住村民利益的村委会不能干预代表集体成员利益的农村集体经济组织的决策。”国务院发展研究中心农村经济部部长叶兴庆表示。

脱困之道

针对这一系列有关成员权定义的问题，目前各地主要通过三种方式对集体经济组织成员资格进行界定：一是出台地方性法规或政府规章，以广东为代表；二是制定地方规范性文件，以上海为代表；三是按照村规民约民主决定。

在全国层面上，农业部经管司曾经就如何解决这一难题给出过五项基本原则：一是尊重历史，承认现实；二是权利义务对等；三是标准一致，不能搞双重标准；四是程序公开，民主决定；五是既要坚持少数服从多数，又要防止多数人侵犯少数人权益。

针对于此，2013年一号文件曾要求，“探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”。将近两年之后，具体办法仍然不明确。

目前的问题在于，上述原则性的规定，往往在“充分尊重农村集体经济组织内部的意愿，尊重其内部集体决策的结果”与“保障外嫁女等特殊群体利益”之间，只能二选一。

如上述广东多地的具体实践所展现的那样，如完全由村规民约决定，则小众群体的利益会无法得到保障，甚至出现“只要跟村干部关系好，不符合条件的也可以被纳入进来”等诸般问题。

为彻底根治上述一系列问题，刘守英曾在为本刊撰文时指出，以成员权为基础的分配制度导致股份会不断调整，所以要以某个时点为界，推行股份固化，形成以成员权威纽带和以资本为纽带混合的制度，兼顾效率与公平，逐步切断股份分配跟成员权的关系。具体改革过程，可分为以下几个步骤：

第一，深化集体所有制改革。对成员权集体所有制进行改革。可选安排包括：明确农村集体成员权时点，时点之前农民享有原集体土地分红权，时点后农民可出资购股获得分红权。

第二，实行集体资产经营体制改革。在成员权资格明确后，对集体资产经营采取双轨方式。成立以成员权资格为纽带的股份合作公司和以资产为纽带的现代股份公司。前一个公司只有享有成员权资格的人才能进入，平等分享原集体土地租金分红；后一个公司完全以资金入股形成现代公司治理结构，打开村庄封闭性，无论本村人还是外村人，均可以按资进入，新公司可以租赁村庄土地搞开发，支付租金后的利润按资分红。

第三，实行政经分离的改革。在财产权利和资产经营方式明确的基础上，实行村庄一级政治治理与经济管理的分离。党支部行使政治、社会稳定和监督经济的职能，村委会行使公共品提供和服务职能，村级经济由公司经营。

面对这一改革未来可能存在的艰巨性，一位学者曾经如此描述，“农村股份制的尴尬处境很容易被视为转型经济中的一种‘过渡’。只要抵达改革‘彼岸’，这些问题都会消失。我们很难预测到底是否有此彼岸，要花多久到达，但可以肯定的是，这个过程将持续充满不同行动者的斗争，而这些斗争，将会改变她（他）们的社会关系。”

资料

广东农村集体资产改革路径

作为中国最早进行农村集体资产改革试点的地区，在过去的近三十年改革实践当中，广东省的主要做法，可归纳如下：

一、明确改革组织载体

从1990年起，广东各地按省政府颁布的《广东农村社区合作经济组织暂行规定》，以土地所有权和集体企业主体归属为依据，大部分地区在原生产队一级成立经济合作社，在原生产大队一级成立经济联合社，在原人民公社以及成立经济联合总社；2006年，广东颁布《广东省农村集体经济组织管理规定》，明确上述集体经济组织是原人民公社、生产大队、生产队通过改革等方式形成的合作经济组织，以此确定了集体产权改革的组织载体。

二、确定折股量化资产范围

初期大多只将经营性资产作价、折股、量化。近年来，很多地方将非经营性资产也纳入折股量化的范围，一些地方还实现了对集体经营性、非经营性和资源性资产的全部作价、折股和量化。

三、界定集体经济组织成员资格

2006年，《广东省农村集体经济组织管理规定》专门对集体经济组织成员资格界定作出原则性规定。对“出嫁女”等农村特殊群体的成员资格界定，广东将政策制定权下放到县级以下。

四、农村基层组织政经分离

于2011年印发《深化珠三角地区农村综合改革意见》，明确改革的核心任务，是在城市化程度高的地区，厘清和明晰农村各类组织的职能和关系，推动行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务三分离。

五、构建集体产权运营机制

用明确的股东共同占有制代替了原来的干部家长制；在组织管理形式上，选举产生股东代表大会、理事会、监事会，以章程、合同、群众监督等制度规范股东行为，代替以权力约束村民行为；在利益分配上，以按股分红、按资分配代替原来的平均分配。

六、加强农村集体“三资”管理

出台《关于在推进工业化、城镇化进程中切实保护农民合法财产权利的意见》，在不同地区逐步建立集体资产管理交易平台。

本刊记者据相关资料整理