一栋千疮百孔的三层小楼和其身后的一片残屋废墟，在宁夏回族自治区吴忠市西郊的楼群中，显得格格不入。

这块约2.8公顷（约42亩）的国有土地，因使用权到期，致使其上的物流货场、停车场及百家大小商户迅速衰败。

一边是建筑荒废、房屋所有权人沦为“钉子户”，另一边则是政府拆迁用地规划迟迟无法顺利进行。

中国在1988年正式确立国有土地有偿使用制度，随着一些商业用地最高使用年限40年的临近，届时如何续期、土地附着物、构筑物该作何处理等法律空白，皆在宁夏案例中暴露无遗。

土地年限争议

毗邻吴忠市同心街与早元路交叉口南侧的三角地带，是一片绝佳区域。这里不但是新老城区的交界，也在城市主干道同心街一侧，同时距离黄河大桥、福银高速出入口都不远，交通十分便利。

颇具眼光的吴忠商人李万珍将此地买下后，改造为物流货场和停车场，生意一度兴隆。

但如今货场已人去楼空，挂在一栋三层楼上的“万兴物流停车场”的巨型标牌变成了鸟窝，曾经门庭若市的停车场大门门洞也早已被野狗占据。

剧变缘于这块国有土地15年使用期满，2014年政府将土地使用权收回，诸多纠纷因此而生。

住在附近的老人还记得，10多年前，这里还不是停车场，而是吴忠市西郊蔬菜果品综合批发市场（下称西郊菜市场）。

1998年11月11日，经宁夏回族自治区政府批复，吴忠市早元乡秦桥村集体耕地3.33公顷（约合50亩）被征为国有土地，并出让给吴忠市早元蔬菜经销部，作为西郊菜市场建设用地。一周后，早元蔬菜经销部获得国有土地使用证，用途为商业，终止日期一栏为空白。

其实，在征地批复下达半年前，吴忠市国土局和早元蔬菜经销部即签订了“国有土地使用权出让合同”，合同中这块土地的使用年限为15年。

吴忠市国土局地籍科一位工作人员解释，使用期限之所以定为15年，是由双方商定的，只要不超过法定的商业用地使用权出让最高40年的期限，就无不可。

同时，合同约定这宗土地的出让金为15.75万元，但这笔钱至今亦未缴讫。

西郊菜市场建好后，早元蔬菜经销部除经营果蔬买卖，还先后卖掉临街的门面房、楼房共占地超过7亩。后因早元蔬菜经销部拖欠银行贷款，剩余土地以及二层综合楼、锅炉房、库房、两个钢制大棚共计约3648平方米房屋的产权被“打包”作价拍卖。

当时，李万珍拥有的吴忠市燕兴物资贸易有限公司一直租用西郊菜市场的场地销售农机产品。获知拍卖消息后，2003年6月11日，李万珍的妻子吴淑芳及合伙人以180万元竞得土地。此后，吴忠市国土局批复同意变更土地使用权人，并下发了国有土地使用权证，用途为商业，使用年限为1998年5月23日至2013年5月22日。

得知仅有10年的剩余使用期限后，李万珍夫妇颇为震惊，他们一直认为，自己买到的这块土地可以获得商业用地最高使用期限40年。

“当时我们并不知道使用期限仅为15年，拍卖公告上没写，法院裁定中也没有，对方的土地证终止日期一栏也为空，只有银行的他项权利证上写的是25年。”李万珍说。

但吴忠市政府则有另一个说法，当时，吴忠中级法院在拍卖前曾委托第三方出具估价报告，明确了这宗土地的使用剩余年限为10年8个月。拍卖时，吴淑芳应已知情。但吴淑芳表示，自己从未看到过估价报告。

实际上，记者见到一份“国有土地使用权出让合同”，出让方为吴忠市国土局，受让方为吴淑芳，合同中约定的使用期限也至2013年5月22日止，合同上署有双方签名和印章。但吴淑芳称，当初并未见过合同，也未签过字。

“我们开始找国土局给办40年的证，对方不给办，理由是欠交土地出让金。”李万珍说，“但出让金不应该我们来交，而应该是土地的上一个权利人的责任。”　　这一观点也得到法院的支持，吴忠中级法院2003年11月12日出具的协助执行通知书显示，“你局（吴忠市国土局）反映原在1998年征地时欠缴出让金问题……应由利通区土地局向原征地单位依据合同提缴，你局只负责办理变更登记手续”。

更让李万珍想不通的是，“早元蔬菜经销部用15.75万元出让金就获得了50亩土地的15年使用权，何况出让金还一直没交。为何仅过了5年，我交了180万元，不但土地少了7亩多，使用期限还变短了？”

“早知道是这样短的使用期限，我也不会去买这块地。”至今回忆起来，李万珍很是后悔。

申请续期受挫

吴淑芳购地后，将西郊菜市场更名为燕兴农机商城，主营农机配件。后来她又购买了该宗土地上未抵押的附着物，扩建了四个钢构大棚，再加上供电房、上下水网、供暖网等设施建设，共花费数百万元。

据李万珍介绍，燕兴农机商城刚开始运营时效益不错，市场最好的时候，西北五省农机销售的四大经销商，吴忠市就有两家，而其中之一便是李万珍的企业。

但受行业大势影响，农机配件的市场开始下滑，这也影响到燕兴农机商城的经营。2010年左右，李万珍注册成立吴忠市万兴实业有限公司物流中心分公司（下称万兴物流），开展物流运输业务，燕兴农机商城开始慢慢变为物流货场及停车场。

万兴物流总经理李超仍记得当年停车场灯火通明、车辆川流不息的情景，由于地理位置优越，距离高速路出入口很近，万兴物流停车场是许多吴忠货运卡车停车的理想地段。

“以前院子里都停满车，每天光指挥停车的就有15人。最多的时候，停车场停了140辆车，达到了停车上限。”在如今断壁残垣的停车场里，李超忆叙起当年的情形仍有些激动：“我们仅停车管理这一个业务，每年都会有100多万元的固定收益。”

物流业务也吸引了众多商户进驻，现在走进空荡荡的停车场中，依稀可见四周平房、楼房上的修理厂、物流公司、汽车配件店、小旅馆招牌。

对于这块土地，李万珍有更长远的计划。2012年，他向政府相关部门申报了该地块的房地产开发项目——万兴广场，该项目计划占地约104亩，集商业广场、宾馆、写字楼、拆迁安置楼等为一体，目标是建成吴忠市的标志性建筑。

规划方案被李万珍发往各相关单位，但一直未有明确答复。万兴广场的构想至今只存在于展板中，被摆放在李万珍的办公室里。

之后，李万珍又申请了合力万兴汽车销售市场项目，亦石沉大海。

事后，李万珍才知道，两个项目之所以未有回声，盖因政府已另有安排。

2011年，一份拆迁通告出现在万兴物流停车场附近，停车场周围将被划入政府拆迁规划范围。

“通告引发了一些骚动。我们的生意直接受到影响，停车的用户和租赁户纷纷开始寻找长期固定场所，觉得这边靠不住了。许多大车司机也要退停车年卡，有些甚至一看到通告就不再进来。”李万珍说。

2012年2月13日，吴忠市政府又发出另一份征地拆迁通告，这一次，明确将万兴物流停车场纳入征迁范围，项目名称为“同心街老早元家属院周边旧城改造项目”，并公布了征地拆迁安置补偿标准。

另一边，李万珍夫妇并未放弃解决一直让他们如鲠在喉的土地使用期限问题，根据现行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《暂行条例》）规定，土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。另据土地出让合同，当使用年限届满时，使用者需要继续使用土地，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书。

所以，在2013年5月到期的1年前，吴淑芳即开始向国土部门提出续期申请。但据吴淑芳称，一直未获回复。

“既然政府要拆迁，我们是同意的，当时没有提出复议，没有提起诉讼，只是和拆迁办谈过，希望能对我们进行合理赔偿。”李万珍说。

一边是申请延期未复，一边是补偿谈判未果，悬而未决的情况下，万兴物流停车场的经营每况愈下，曾经熙熙攘攘的停车场变得空空荡荡，房屋门窗洞开，钢构大棚棚顶逐渐残缺不全，曾经为了停车方便要及时补平的地面如今变得坑坑洼洼，商户所剩无几，仅存的一家修理厂员工表示，他们过完年就会搬走，万兴物流也处于停业状态，现在只剩下两位老员工看场。

法律空白凸显

这种状态下，土地使用权证上的终止日期2013年5月22日已过。

2014年1月6日，吴忠市国土局向吴忠市政府发函请示收回吴淑芳在该地块的使用权。4月8日，吴忠市政府批复收回吴淑芳国有土地使用权，依据的是《土地管理法》第五十八条第三项：“土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”；以及《暂行条例》第四十条：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”

2014年4月22日，吴忠市国土局发布了对该地块的注销公告。

被一纸文件收回土地的李万珍夫妇至今未弄明白，土地使用期限到期后该如何续期？

据中国人民大学常务副校长、中国法学会民法学研究会会长王利明介绍，《物权法》已明确规定住宅用地在最高70年产权到期后将自动续期，但对于商业用地，却尚无明确的法律规定。

目前，只有《城市房地产管理法》规定了土地使用者续期的两个条件，之一是“应当至迟于届满前一年申请续期”，之二是“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的”。

但即便如此，由于“社会公共利益”范畴存有争议，在是否续期上，政府仍然握有更大的行政自由。

“在法律未明确的情况下，如果双方在土地出让合同中对续期问题作出明确约定，应以合同为准。”王利明说。

以吴忠该案为例，双方出让合同第二十五条提出续期的两个条件，和《城市房地产管理法》的规定相同。

第一个条件，吴淑芳认为自己并未违约，因为她在2012年一直申请续期，但第二个条件颇有争议。

在宁夏回族自治区政府出具的行政复议决定书中，吴忠市国土局称，吴淑芳的确申请了土地使用权续期，“但由于不符合城市规划，该宗地拟用于同心街拓宽、绿化带占用和拆迁户安置，因此不能续期”。

涉案地块的拆迁规划项目为老城区改造，据吴忠市城乡规划和环卫综合管理局副局长马明军介绍，该地块的初步规划为公租房和绿化带建设。

令李万珍夫妇困惑的另一个问题是，商业用地到期不能续期且政府回收时，地上附着物、构筑物、建筑物该如何处理？

根据《土地管理法》规定，只有在“为公共利益需要使用土地的”及“为实施城市规划进行旧城区改建”两种情形下，政府收回国有土地使用权时才“对土地使用权人应当给予适当补偿”，并不包括“使用期届满”和“未申请续期或者申请续期未获批准的”，且也未规定对地上附着物、构筑物等财产的处理方式。

而《暂行条例》则规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。

这部1990年实施的法规，至今未作修改，已被许多专家学者广为诟病，认为与《物权法》等法律相冲突，在保护权利人私产上观念太过陈旧。

王利明认为，目前这个问题得不到应有重视，是因为鲜有类似案例出现，待商业用地大量到期时，可能会引起更多矛盾。“应该在以后的修法中，明确细化对地上附着物等财产的处理方法，到底是恢复原样还是保留现有，以及对权利人如何进行合理补偿都值得探讨。”

吴忠市政府法律顾问、宁夏昊德律师事务所律师徐建华认为，吴忠市政府从未提出要无偿取得涉案土地上的建筑物及其他附着物所有权。根据双方的出让合同第二十八条规定，对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。

但吴淑芳的代理律师、北京市才良律师事务所律师王令则认为，吴忠市政府在土地到期前作出了征收决定。所以，政府必须要对吴淑芳有所补偿，且不是按残余价值进行补偿，而是应该按照征地拆迁的标准进行补偿。

让李万珍不平衡的是，当初买下其他7亩地的“散户”均获得了拆迁补偿，而花180万元购买42亩土地使用权的自己，却面临被政府无偿回收的结果。

在自己的土地使用权被注销后，吴淑芳曾向宁夏回族自治区政府申请行政复议，但被驳回。之后，吴淑芳对吴忠市政府提起了行政诉讼，2014年11月27日，吴忠市中院作出裁决，判决吴淑芳败诉。吴淑芳不服判决提出上诉，目前该案正由宁夏自治区高级人民法院审理中。

如今，商地到期后的连锁反应已经出现，吴淑芳在该宗土地上注册的两家企业均处于停业状态，两公司员工近百人的安置难题待解，9000万元贷款无法处理导致其母公司面临资金链条断裂危险……42亩商业用地何去何从，将在司法判决后最终定谳。