19世纪中期的美国，铁路建设促进了经济高速增长，推动了社会快速转型，也创造了一个个传奇故事。

由于铁路建设需要巨额投资，没有政府做后盾，单靠私人资金难以完成。于是，铁路大亨们寻求州和联邦的支持，包括轨道铺设的许可、低廉的贷款、优惠补贴和政府授地。

正因如此，铁路建设成为当时最大的腐败领域，铁路项目往往伴随着各类指控，许多立法者因为利益卷入其中。

中国2000年以后的“铁公基”建设突飞猛进，以及后来被挖出的一起起腐败大案，其实与100多年前的美国有着惊人的相似之处。

资本与权力联姻

第一起铁路腐败案发生在美国重建时期。

19世纪60年代初，国会向联合太平洋铁路公司和动产信贷银行提供约1.5亿美元巨款（相当于今天的20亿美元）用于铁路建设和服务。然而，这一巨款有部分陷入一个复杂的Yazoo式骗局(详见《财经》2015年第3期哈佛笔记之“Yazoo土地案留下的问号”)。动产信贷银行向立法者提供股票，以确保立法院继续对铁路进行补贴，也不对骗人的开支账户展开调查。

马萨诸塞州民主党人奥克斯·阿莫斯陷入该事件的漩涡。他深度投资于联合太平洋铁路和动产信贷银行，并以远低于市场的价格卖股票给国会议员、副总统和白宫发言人。这些账务被暴露后，尽管阿莫斯继续做局，但国会认为这起巨大利益关联产生的影响已威胁国家自由，于是对他展开调查。1873年2月，阿莫斯被正式提起公诉。结论是，这起案子尽管没有违反私有财产权，但是妨碍了一个宪政政府的正常秩序，毒害了立法的源头。

第二起典型案例发生在19世纪中叶的田纳西州。为了给铁路建设提供资金，州政府巨额举债，媒体称其患上了“铁路热病”。

到19世纪80年代早期，如何处理巨额铁路债务已成为该州面临的最棘手问题， 也在党派间产生了截然分歧。共和党人支持将债务付清，但民主党人分成两个团体——“低税派”和“债务支付派”，他们在1881年的州长选举中相互拆台，促成共和党人艾尔温·哈金斯在选举中获胜。

哈金斯当选后，共和党提出一项法案，通过发债再支付2700万美元债务。在公众看来，这意味着政府犯下的错误要公众来埋单，而其中更可能隐藏着权钱交易。该法案首次引入时被挫败，让所有人大跌眼镜的是，第二次引入时居然获得通过。

这一结果在两院造成失序：反对者认为，投票结果之所以发生改变，唯一可能解释是有人受贿了。民主党人史密斯受到最大质疑，据称为了使他对法案投赞成票，有人向其提供了1.5万美元的好处费。另一位参议员巴内特也投了赞成票，他被怀疑购买了股票，还接收了1万美元。第三位参议员据说开始也收了5000美元，后来改变了主意，将钱还回去了，对法案投了反对票。

不满投票结果的人声称，有一个强力的、积极的、有效的游说集团说服立法院改变了立场。

19世纪最后一桩铁路腐败大案发生在伊利诺伊州。伊利诺伊中心铁路的建设是铁路政治作祟的结果，旨在使芝加哥成为世界铁路之都。该铁路线的建成依赖于公共援助，尤其是在当时的总统米勒德·菲尔莫尔力主下， 铁路公司于1850年收到州里赠予的250万英亩土地。1856年，芝加哥铁路成为当时世界上最长的线路。

但是，铁路发展也为人性的贪婪留下了空间。1869年，伊利诺伊中心铁路雇佣了前州参议员阿隆佐·马克。马克是一位强力游说家，其触角伸向了州参议院的每个角落。马克游说参议院通过了一项法案，敦促芝加哥市以80万美元价格将一片1000英亩的湖滨土地卖给铁路公司。该法案居然在州参议院获得通过，但遭到州长否决，理由是这片地至少值260万美元。然而，马克预见到了法案被否决的可能性，于是又在州立法院集中了必要的选票将州长的决定推翻。该法案反对者还称，立法者已经被贿赂了。他们还称报纸收受了7.5万美元作为封口费，选票被以25-2万美元不等的价格被出售，并指责这一项目文件“充满了诈骗、偷盗和腐败”，“大把的钞票” 被用于说服立法者。

贿赂、腐败与法律

对于我们来说，这些腐败故事远不及近期发生在中国的腐败大案那样触目惊心。但美国人在面对这些案子时的处理方法却值得研究。

在三个案子中，联合太平洋铁路和动产信贷丑闻案的政治意义大于法律意义。由于该案触及各个党派的立法者，因而被认为危及新生合众国本身的信誉，它已被作为镀金时代腐败的象征为人们所铭记。

第三个案例的后续故事是，铁路公司一步步实施了对财产的所有权——最初四年花了20万美元开发外港——但是，关于法案的合法性问题仍然悬而未决。反对此法案的参议员痛斥道：“该法案将作为一个腐败案子进入司法教材中。”立法院埋藏着一群铁路公司的家臣，伊利诺伊的出版机构也被贿赂钳制。

直到1873年马克去世，废止这桩湖滨土地法案的动议才以31票对11票被通过。铁路公司尽管未能阻止这一动议，但他们坚持废止案是不合法的，理由是土地被签约卖出去，就不能再收回。又过了些年，官司打到最高法院，最终依赖公共信托原理得到裁决，即州拥有某些公共土地，除非其出售能促进或不损害余下土地的公共利益，否则不能出售。

最有意义的是田纳西案，它促进了有关贿赂与腐败的法律观点取得了积极进步。从法律上讲，除开是否有人贿赂的问题，贿赂的证据是否导致一项法律无效成为焦点。此时的田纳西重现了当年佐治亚州Yazoo土地案的场景，差不多所有人卷入其中。

法律的争论集中于两点：一是在立法进程中是否出现贿赂；二是其法律是否违宪。从本质上讲，这是一起佛莱彻诉派克案的副本，尽管州法官不喜欢该案的判决，但又不得不受其约束。

有意义的是，最高法院大法官佛里曼给出了一个关于法官应当推翻腐败通过的法律的完整解释。他与作出佛莱彻诉派克案裁决的马歇尔法官一样在合同法意义上建构观点，但结论却不同。佛里曼认为，如果一个腐败合约可以付诸实施，那将意味着法院不能对合约存在的明显错误进行修正，公众对州通过的腐败法律也只能听之任之。他义正词严地指出，法律不能成为党派的交易，当代表已经受贿时，选民居然不能对之进行任何有意义的修正，行政诉讼法也没有多大作为，通过选举将受贿代表踢出去意义也不大，因为这些人依然毫发未损，结果还是人民承受了腐败的负担。佛里曼提出，相信贿赂对一项法律的实施没有影响，就意味着承认贿赂是一种使一项法律通过的合法方式，所以法官应该拒绝实施腐败的立法条款。

一项贿赂可能是基于良好用心或道德的理由，如帮助一个贫穷家庭，或者是为了帮助贿赂者弟弟和儿子偿还一笔债务。在佛里曼看来，不管出于什么理由，它仍然是一项贿赂。对一件贿赂案是否起诉取决于当事者是否有动机去进行交换或施加影响，而不取决于其动机是否成为腐败的来源。佛里曼提出，一项法律生于贿赂就不是法律，因为它是基于非法的进程，任何基于贿赂的私人合约应该是无效的。

关于对腐败的司法审查问题，在Yazoo案裁决中就受到质疑。佛里曼法官认为，权力（功能）的分离不意味着立法院有权收受贿赂。立法院核心功能和权力是制定法律。如果司法部门裁决法律，与协同分支的冲突是存在的，然而，对流程进行审查是司法的工作。对腐败和贿赂的监察仅仅是一般司法发挥作用的一部分，它要决定“在这样做时法案的有效性，以及由它所导致的合约。”

在该案最终裁决时，麦克法兰大法官也论述了法院与腐败之间的相互关系。他认为，法院不能简单地作出什么构成立法腐败、什么不是的困难决定。如果法院可能得出立法腐败的结论，立法院同样也可能得出最高法院腐败的指控，因为没有一个分支会免于腐败。作为一种宪法设计，没有一个分支应该坐在评判席上对其他分支的人指手画脚，但是，当司法系统不能作为时，就没有一个分支能对（立法院）的腐败展开调查了。同样，如果最高法院可以不理会法律，它将会被赋予腐败权，因此，它的权力也应受到制约。

有人提出，如果有一个关于腐败的清晰标准，情况将会不同。但是，正如麦克法兰所言，没法有这类清晰标准。司法机构可能正好利用市民的情绪裁决，导致司法推翻所有形式的法案，而且在许多情形下会对参众两院产生不适当的影响，最终削弱民主思想的核心——即政策是由代表制定的。

反腐是永恒的斗争

美国的腐败在不同的时代有不同的表现，对腐败的认识也在不断深化，反腐败的法律也随之递进。Yazoo土地案和铁路建设关联案是美国早期最为触目惊心的两类。从中我们可以发现有意思的几点：

一是腐败跟着权力走。哪里有权力，哪一种权力能创造租金，嗅觉灵敏者就会趋之若鹜。

美国人以法案来决定公共工程和项目的生死，掌握生杀大权的立法院和拥有投票权的立法者们就成为行贿者们的主攻阵地。中国的情况有所不同，核心资源分配和官员升迁掌握在党内和政府内的核心要员手中，贿赂者便瞄向了他们。因此，中美两国不同的权力结构决定了其不同的反腐重心，美国在立法院，中国在共产党和政府权力部门。

二是反腐既是经济问题更是政治问题。在Yazoo土地案中，法律以合同法和产权的经济重要性对抗腐败判决的意愿很强，认为无论是否存在贿赂，只要合约议定就得遵守，产权就要保护。但是，到了铁路腐败案， 认为合约只要存在腐败，法案的通过存在贿赂，就失去了合法性，法律的认识已经大大进了一步。

三是媒体和公众的监督举足轻重。无论是Yazoo案还是铁路腐败案，没有媒体的揭露和穷追猛打，没有公众的施压和对公正的寻求，贿赂行为也许还在逍遥法外，无论在什么体制下，这两种力量在反腐中的作用都是不可小视的。

作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员，曾为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者