我的一位朋友刘伟伟从复旦大学毕业后，专职从事一个叫“太阳花”公益项目，通过放学后和周末的学业辅导和课余活动帮助外来人口的随迁子女融入城市。近段时间以来，他和我一样心存忧虑，因为在北京上海等特大城市，地方政府又开始动用公共服务歧视的办法来控制人口。特别是对外来人口随迁子女的入学采取更严格的限制，相当于增加了外来人口在当地生活的成本。

在中国城市化过程中，不少公共政策的制定太急太草率。因此我想以针对外来人口的公共服务歧视为例，说说公共政策制定的理性、效率和公平原则。

理性：公共服务歧视的两面性

“十二五”规划中指出，“对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，要改善公共服务，加强权益保护。以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并与高中阶段教育相衔接。”从这个目标出发，任何理由都不能支持地方政府通过教育权利的歧视来控制人口。

在转型期，由于公共服务的享受权仍与户籍身份挂钩；同时，在公共服务供给不可能短期内快速增长的情况下，改革不能在一夜之间取消户籍与公共服务的挂钩。因此，户籍的转换或特大城市实施的积分落户制度就必须设置门槛，形成对于一部分人的事实上的公共服务歧视。那么，这样过渡时期的“歧视”应遵循什么原则？首先应本着理性原则，尽量将仅仅为公共服务而流动的人口识别出来。

政府可以通过一定的办法来识别出仅仅为了公共服务而迁移的人群。其中，最好的办法是认为有就业记录和社会保障记录的人群是以就业为主要目的的迁移人群。虽然这一标准并不完美，却是现行条件下可能找到的最好指标。相反，政府不能主观臆断，根据劳动力的职业、行业及经营规模来决定是否城市需要某些人群。比如，小餐饮、小食品经营店、小旅馆等，这些之所以能在城市里生存下去，本身就因为城市居民需要这样的服务。如果没有相关法律依据，仅仅根据上述特征来对外来人口进行清理，必然是相应的服务价格会进一步提高，最后成本是由需要这些服务的城市居民和企业来承担。

即使以就业和社保作为积分落户的条件，对过渡时期仍未能转为当地城镇户籍的外来常住人口，也还是要往公共服务均等化的方向前进，而加大对外来人口的公共服务歧视则与此背道而驰。即使在公共服务短缺的情况下，要将地方政府提供的公共服务优先提供给本地户籍的居民，至少也不能阻止市场提供私立学校和幼儿园之类的机会。

如果既要维护户籍所带来的特权，又要通过行政力量来控制人口，这样的矛盾是永远得不到化解的。当遇到人口流动带来的公共服务需求与其供给的矛盾时，一方面要通过增加公共服务的供给总量来缓解矛盾，另一方面要不断地减少户籍和公共服务之间的挂钩程度。

效率：不要违背经济规律

十八届三中全会提出，要严格控制特大城市的人口。但有两点需要澄清一下：第一，即使要严格控制特大城市的人口，也并不是说特大城市的人口要减少；第二，十八届三中全会的公报中，在说严格控制特大城市人口之前，先说了市场要成为配置资源的决定性力量。

换言之，即便控制特大城市的人口，也必须以市场的手段来进行，而不能简单粗暴地以行政力量进行干预，更不是要违背市场力量，将控制特大城市人口理解为要减少特大城市的人口。

在总量上，未来随着中国城市化水平提高，仍有大量的农村人口要进城。同时，即使在城市和城市之间也将经历一个人口在空间上重新配置的过程。人总是想往收入更高和就业机会更好的地方流动，这意味着大城市和特大城市人口继续增长的趋势不可逆转。

当然，随着劳动生产率的提高，大城市也有一部分的产业所需要的劳动力会相应减少。比如上海原来有大量农业劳动力在郊区种植蔬菜，现在随着上海新建大型的农产品交易中心，并且在农业产业结构当中减少蔬菜的种植，相应的劳动力需求会大大减少。这样局部的、一些部门的劳动生产率提高带来的劳动力减少，是符合经济社会发展规律的。

但更多时候，政府并不知道什么样的产业是城市所需要或不需要的。给定城市的用地规划和住房供给后，不同的劳动力和不同的产业将产生竞租行为，谁付的租金高，谁就留下来，不愿意付的就离开。这样的供给需求决定价格的机制是塑造城市产业结构的最优机制。

公平：对事不对人的城市管理

价格机制虽然不是完美的，却是最公平的，因为它是“对事不对人”的。如果有人认为价格升高影响了低收入者的消费，那么，政府要做的是对收入差距本身进行调节，而不是直接去干预价格机制，再用行政性的手段来对人进行区分，让一部分人拥有特权。如果在偏低的价格之下，由政府来规定谁有权利来消费城市的资源，这才是不公平的。

在讨论公共政策时，如果要达到一个公正的结果，应把每一个人放在一个“无知之幕”之后，不要成为利益相关者，但这很难做到。

己所不欲，勿施于人。孔老夫子这个提法并不排除在公共政策讨论中的立场，但强调不能把自己不喜欢的结果强加于人。

比如有些人主张农民工就地城镇化，请他们不要到特大城市来了。讲这样话的人应该扪心自问，为什么你不到小城镇或农村去？如果在你拥有既得利益时无法做到公正，那么，谁能保证在下一个公共政策的讨论中你不是既得利益格局的受损者？

在绝大多数情况下，公正的市场经济也是有利于效率的。中国今天面临两个方面的效率损失：一是全局的效率，每个人都想自己，每个地方都想维护本地的利益，结果却损失了中国作为大国本应有的跨地区的资源配置效率；二是长期的效率，百姓往往短视，政府官员的任期也短，更加强了政策的短期化。制定公共政策如果不讲效率的话，就是浪费纳税人的钱。

理性、效率和公平这三个原则自然是理想主义的，但理想的意义不在于它能被立即实现，而是像北斗星一样指明方向，让整个社会知道该往哪走。正如刘伟伟有一次说：“很多事情的发生有它的规律，我们要做的是尊重科学和规律，而不是以我们的好恶去看待它，以我们的利益去衡量它，以我们的权力去扭曲它。”

作者为上海交通大学特聘教授、复旦大学教授