经济下行、银担合作倒退、监管政策掣肘。多种因素叠加，让仅有22年成长史的中国担保行业，正经历一场“彻骨寒冬”。国家相关部委正在进行政策调整，以期纾缓困局。
2014年12月，李克强总理对融资担保作出批示，“发展融资担保是破解小微企业和‘三农’融资难融资贵问题的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生具有十分重要的作用”。
此后，国务院召开全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议，相关政策调整也已紧锣密鼓地进行。综合各方信息，国家层面的政策性再担保机构或担保基金将会建立，同时大力发展各级政府支持的融资担保机构和再担保机构，行业分化亦将加速。
目前，国内共有8000家融资担保机构，其中70％为民营，30％为国有。接近银监会的一位人士介绍说，监管层针对融资性担保公司杠杆率等政策的调整，确实意在发展国有担保，但是并不是要“围剿”民营担保，谁进谁退，最终还是交由市场决定。
担保是一面镜子
2015年全国“两会”召开时，全国工商联向大会提交了一份《关于促进融资性担保行业健康发展的提案》。这份由湖南省工商联完成初稿的提案，所述当下融资担保机构所遇的困局，颇有代表性。
由于经济下行压力加大，贷款担保风险加大，多数担保机构业务量大幅度下滑，生存举步维艰。长沙市担保协会50家会员机构中，2014年担保余额增长的仅5家，有13家未做业务，有20家未做新增业务。同时，由于中小企业出现倒闭潮，融资性担保机构代偿率直线上升，个别担保公司因无力代偿而面临破产风险。
该提案认为，银担合作倒退也恶化了民营担保公司的生存环境。从2012年起，银行大幅压缩对担保机构的授信额度，取消一直给予的代偿宽限期，在保证金、放大倍数、代偿率等方面设置了严格的门槛，有的银行则完全终止了与民营担保机构的合作。
担保属于从属性行业，它的发展既受制于资金供给方——金融机构的放贷政策，又受制于资金需求方——企业的经营状况、还款意愿等。近两年经济下行带来的负面影响，在这个行业体现得尤为明显。一位受访的担保公司负责人说，担保是一面镜子，照出了经济的健康状况。
北京信用担保业协会常务副会长李世奇告诉《财经》记者，北京市小微企业担保贷款1000亿元，其中国有担保公司占三分之二，民营担保机构占三分之一。2014年政府出资的担保公司在小微企业贷款方面出现了停滞，绝对额开始小幅下降，而民营担保机构萎缩得更明显。
“全市130户担保机构，除了10多家政府出资，110多家民营担保机构真正有新增担保额的也就40户左右，正连续以百分之二三十的速度在下降。” 李世奇说。
另有一组官方数据也可以看出担保业的结构与状态。截至2013年底，全国共有8185家融资担保机构，其中70％的机构为民营，30％的为国有。这8000多家担保公司注册资本为8793亿元，平均来算，每家担保公司注册资本1.07亿元，每家担保机构在保余额3.14亿元，放大倍数仅为2.34倍，“散、小、乱”的担保业远未发挥其应有作用。
在洛阳、邯郸等地陆续爆出担保公司“跑路”潮之后，担保业面临的问题引起了高层注意。接近决策层人士透露，担保行业的监管政策将会调整，例如对担保公司资本放大倍数有望扩大到15倍－20倍，对不同机构不同业务实施分类监管，同时有望仿效法国、韩国、台湾地区经验，建立国家层面的再担保体系、担保基金。
不过，对于绝大多数放大倍数不到3倍的担保公司来说，吃不饱是最为紧迫的困难，杠杆率的提高对他们并不会有直接影响。部分监管政策调整，会让一些规模庞大的国有担保公司受益，使其体量越来越大。
广受担保机构关注的允许担保业对外投资的规定或有松动。此前监管部门规定，担保公司对外投资比例不超过20％，但安徽等地对经营较好的担保公司已放开到35％；北京对担保公司做委托贷款业务的限制也已突破，这些地方业已试行的做法有望得到认可。
瀚华担保股份有限公司（下称瀚华担保）总裁周小川建议明确担保机构的定位。目前担保公司从事的是金融业务，但是定位为一般的工商企业，一般企业身份导致很多业务在抵押或质押时存在障碍，产生的代偿损失也无法做税前抵扣。
同时在资产处置上，担保公司也缺乏特殊通道。周小川认为，“如果政府有足够的资金，可以帮助这些企业做流动性支持，比如根据不同的融资担保机构自身化解风险的能力，折扣收购担保公司资产包，还可以把这个资产包转成资产证券化产品，用时间来换取这个空间。”
担保体系“补漏”
整体改革在即，包括银监会、工信部、财政部等涉及担保业管理的诸多部门，正源源不断地收到来自研究机构、担保机构、行业协会的政策建议。这其中，包括一份来自中国投融资担保有限公司（下称中投保）的建议。
成立于1993年的中投保，是国务院特批成立的国内第一家专业担保机构。在这份名为“关于构建国家小微企业融资担保体系的建议”中，提出设立中小企业融资担保基金，将小微企业融资担保纳入政策性金融体系，发挥公共财政职能。
根据中投保的建议，基金明确为政策性定位，资金来源可以包括财政资金、金融机构出资等；基金可以委托有丰富经验、有市场品牌的专业担保机构来管理。基金的功能可以是多层次的，包括为地方担保机构提供风险分担和信用增级，提供流动性支持，提供风险管理技术培训，甚至可以通过设立覆盖全国的互联网融资平台，为小微企业提供在线融资服务。
中投保公司首席风险官李力告诉《财经》记者，根据国际经验以及中投保以往的运作实践，通过专业化管理和市场化运作，这种基金模式可以更好地发挥财政资金的使用效率。
多位受访的研究人员认为，小微企业融资担保业务具有很强的政策性，因而应以国家财政为后盾，以法律形式明确其政策性、公益性的定位。从国际经验来看，共分为三种模式：一种是由政府机构来运作，如美国成立了中小企业管理局，政府通过贷款担保为中小企业发展提供支持，facebook、apple公司在最初萌芽状态时从该机构获得过帮助。
另一种是日本的行业协会模式。日本有52家信用保证协会为中小企业向金融机构贷款提供信用保证，同时日本政府出资的金融公库为这52家信用保证协会提供再担保，分散风险。由于社团法人主动风控动力不足，财政资金使用效率不高，日本金融公库仅2008年前半年赔付金额就高达66亿美元。
第三种是委托专业担保机构运作模式，法国、韩国、台湾地区采用这一模式，由政府委托专业担保机构代理政策性担保业务，通过自身的业务渠道网点开展业务。1974年成立的台湾中小企业信用保证基金，到2013年末该基金规模已达到222.6亿元。该基金通过与银行谈判，约定各自承担一定比例的代偿风险。相较之下，该模式运行效率较高，运行效果良好。
中国的担保行业发展仅有二十余年的发展历史，再担保体系尚未完备。1999年，国家经贸委开展中小企业信用担保体系试点时提出“一体两翼三层”思路，其中政策性担保机构为“一体”，商业性担保机构和行业互保机构为“两翼”，“三层”指担保体系中中央、省级、地市级三个层面。其中市一级担保机构负责辖区内受保企业的直接担保业务；省一级担保机构主要对市级担保机构进行再担保；中央一级担保机构由中央政府为主出资设立。
但是实际上，中央层面的再担保体系一直未真正建立。据悉，当年中投保成立之后一直想建立一个全国统一的信用再担保体系，但因为种种原因最后未能成行。此后，各省建立了省级担保或再担保机构，对市县担保公司进行再担保。在此分割状态下，担保公司跨区运营困难重重，同时也与银行系统的总分架构不匹配，谈判能力较弱。
各省省级担保机构定位不同，有的定位为商业性担保机构，从事融资或非融资担保业务。再担保作为这类机构业务的一部分，由于多数实行的是一般责任保证，即担保机构破产后再担保才介入，而且是对债权人直接赔付，对担保机构分散风险意义不大。
“从理论上说，再担保应该是担保公司的风险分散机制安排，而不是对债权人的救济制度。我们建议再担保的保障对象应该调整为担保公司，通过弥补原担保人自身可能无法覆盖的代偿责任，一方面保障担保行业向健康方向发展，另一方面也间接保障了债权人的利益。”李力说。
在业内人士看来，这也有利于解决财政资金对担保机构支持平均化倾向。2013年，各级财政共为中小企业融资担保提供了30亿元的支持，其中14.1亿元补贴744家担保机构（包括再担保机构），平均每家获得的补贴不足200万元，这种撒胡椒面式的补贴备受争议，既解决不了担保公司流动性问题，又解决不了与银行的谈判问题。另外15.9亿元用于支持6省（市）建立担保代偿补偿资金，但是由于实行责任相对较小的一般保证责任，代偿补偿金基本未用，未起到增信、分险功能。
国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠建议，集中目前分散在各个部门的发展资金，建立中小企业信用担保基金和农业信用担保基金，资金构成来自财政资金、银行捐助资金、企业和行业协会捐助资金。
由于公司制运作成本高，张承惠建议今后避免设立政策性担保公司。她认为，中央设立的资金主要资金作为“母基金”，引导省市政府建立和完善担保基金机制作用，地方信用担保基金与银行建立合作关系，具体负责担保工作。
无盈利模式？
1999年国家经贸委提出“一体两翼三层”思路，确立了担保业的开放格局。国有、民营、外资均可进入这个新兴的行业，这促使此后数年，担保行业快速扩张，并很快形成了民营担保为主体的局面。
李世奇认为，当年国家经贸委的思路完全是正确的，“当时政府拿不出钱，只有吸收民间资金进入担保行业，通过民间资本有限资金起到四两拨千斤的作用，促进一批小微企业发展。”
一些做实业的资本将其作为进入金融业的跳板，纷纷涌入担保业，另一些人则希望通过成立担保公司为实业资本融资，这种自己为自己融资担保的现象，是早期担保机构出问题的原因。
成立于2004年的瀚华担保，正值国内担保公司快速起步之时，目前该公司已发展为国内最大的民营担保公司。总裁周小川说，“起步阶段的时候，有很多想法，也尝试了很多种模式，例如在2009年股改之前也经历过投担结合的模式。”
周小川说，这种担保加投资的形式弥补了担保收益不足，提高了担保公司的整体收益，“我们理解，这种模式是套用了银行的信用，短贷长投，很容易给担保机构带来流动性风险和压力，所以后来我们就没有采用这种模式，而是专注于中小微信贷模式。”
主张担投模式的是当时国内最大的担保公司——深圳中科智担保投资股份有限公司（下称“中科智”）。董事长张锴雍公开发表文章认为，担保投资是担保公司未来发展的一种商业化模式。
成立于1999年的中科智，发展速度很快。2005年，有四家外资股东—亚洲开发银行、花旗亚洲企业投资公司、美国凯雷集团和美国通用商务融资集团入股中科智，总投资额达1.1亿美元，持股比例达40.82％。2008年，总部位于深圳的中科智担保公司“出事”，使得这一模式隐藏的风险暴露，同时也引起了融资担保无盈利模式的探讨。
担保公司为客户担保贷款时，往往收取50％的贷款利率作为担保费，大约在3％－5％之间。按照全国平均放大倍数（2.34）来算，担保公司收益在7％－12％之间，在不发生代偿情况下，这样的收益并不低。但是一旦发生代偿，往往会吃掉几十笔业务的收入。
更大的问题缘于无资本金补充机制。担保贷款时，银行往往会向担保公司收取融资额的10％－20％作为保证金，同时，担保公司还要按照监管部门要求提取风险准备金等。这就导致担保公司大量资金趴在银行账户上，业务规模越来越大，资本金不足问题却越来越突出。定位为一般工商企业的担保公司，却不能像一般商业企业一样上市融资、发行债券、引进外资股东，因而在资本金不足情况下，一旦发生多起代偿就会出现流动性危机，实力薄弱的就只能“跑路”。
绝大多数担保公司面对的客户是中小企业，从资信角度来说，属于“银行挑剩的”次级客户。由于这类企业抗风险能力弱，违约概率相对较高。国内的部分担保公司采取“小额、短期（6个月以内）”的方式防控风险，通过抬高保费、做大规模的办法对抗可能出现的代偿。一家规模较大的担保机构财务数据显示，2013年融资担保费率高达5.25％。
中投保首席风险官李力认为，从商业可持续角度，担保公司采取“小额、短期”的方式可以降低风险，但是对于借款人而言，借款成本过高，用款时间太短，只能解决企业的生存问题，解决不了企业扩大再生产需求。
因而，小微企业担保贷款领域，商业性担保机构的劣势会越来越明显，这恐怕也是近些年国有担保机构快速扩张的原因之一，因为其成本低、没有生存压力的优势明显。
2012年，京广两地相继爆发的中担、华鼎担保公司违规事件，这一连串事件给担保行业带来的伤害至今没有愈合。此后，监管部门出台文件整顿，并“一刀切”将商业银行与民营担保公司的合作关系掐断，担保行业迎来了一场“彻骨寒冬”。
全国8000多家担保企业除了中合、中投保等“国家队”外，多数民营担保生存举步维艰，其中两类企业经营状况相对较好，一类是规模较大的，例如注册资本10亿元以上，与银行谈判能力较强，同时进行综合运营，业务链之间可以在信息、技术、风险防控上共享。二是做小范围、精领域的民营担保公司，这类企业具有如下特征：一是与多家银行合作；二是资本金很实；三是有自己的独立稳定的客户群；四是拥有良好的信用记录。
管理体制须改革
多龙治水，是多数行业管理体制面临的一个共性问题，年轻的担保行业也不例外。
担保行业的监管部门历经多次变迁，从最初的央行到后来的国家经贸委，再到国家发改委，2010年正式由银监会牵头的七部委联席会议监管。
一位资深担保人士介绍说，2008年，中科智担保公司骗取银行贷款等问题曝光后，当时的银监会站在银行角度指责中小企业主管部门管理存在问题，后来国务院决定由银监会负责监管融资担保业务，由于涉及工信部、财政部等多个部门，决定设立联席会议制度，“联席会体制客观上还是银监会主导”。
银监会介入，让国内担保公司为之一振，认为自己已成为银行的“兄弟”，必将提升担保业的社会地位。一位不愿具名的业内人士告诉《财经》记者，后来才发现担保是“干儿子”，银行才是“亲儿子”，银监会出台的政策基本上站在规避银行风险角度，不断清理整顿担保公司，对于支持行业发展鲜有举措。
备受争议的一点，是担保公司对外投资比例不超过20％的规定，在业内人士看来，这降低了风险，却牺牲了发展。按此规定，即使担保公司业务量很小时，富余的资金也无法进行投资，致使大量资金闲置，部分担保公司只好铤而走险，违规抽逃资金进行投资。
由于担保公司融资担保时，已按银行要求缴纳一定比例的保证金，同时提取了风险准备金，按理说已覆盖风险。在此之外限制对外投资比例，限制了公司盈利，为此，受访的担保公司建议监管部门放松对担保公司对外投资比例的限制。
李力认为，目前对担保行业的监管没有考虑不同机构在资本实力、业务领域等方面的差异，而是采取“一刀切”管理，建议监管部门借鉴银行、保险等持牌金融机构的监管思路，根据融资性担保公司的业务特点、经营策略及风险特征采取分类监管。
2011年，银监会明确担保公司属地化管理，融资性担保公司的审批权和管辖权在省级政府。各省做法也不统一，多数在地方金融办（局），少数在由工信（经信），个别地方在财政部门。监管方向、监管力度参差不齐，特别是担保公司跨区域开展业务形成了很大制约。
银行人士一度对这次调整寄予厚望，认为自此之后担保机构将更标准更规范，但是后来发现，管理部门和管理标准不一，状况并未改观。这导致银行与担保公司合作心存疑虑
有研究人士认为，融资性担保行业的发展不仅需要构建可以完备的担保、再担保体系，还需要加强各级监管部门的监管力量，统一监管标准，理顺管理体制，方能促进担保行业更加健康地发展。
