香港上水地区距离深圳罗湖口岸只有一站地的距离，搭乘港铁东铁线7分钟就可抵达。

在港铁上水站，推着拉杆箱和小购物车上车的乘客明显增多，他们大多是来自内地的购物者。进站口处标有明显标识：从2013年2月4日起，东铁线乘客只能携带一件行李，其重量不得超过23公斤，尺寸总和不得超过170厘米。

由于上水的特殊地理位置，这里也成为水货客的聚集之地。3月8日，大约150名戴口罩的反水货客示威者在上水集结，后又突袭屯门和尖沙咀，冲击商场的金铺和药房，指骂内地游客。当天警方逮捕了至少6名示威者。

因不满近日的暴力示威活动，香港旅游联业工会联会10日派代表到警察总部请愿，谴责示威者暴力对待旅客，要求警方严惩有关组织者及采取暴力行为者。

联会总干事林志挺表示，反水货客行动已经失去理性及超出正常容忍范围，影响店铺职员及旅客的人身安全，更让游客认为香港不欢迎他们。

矛盾激化因水货客而起，但却无法回避内地“自由行”游客大量涌入的背景。2014年，访港旅客总量达到6083.88万人次，来自中国内地的旅客为4724.77万人次，其中3000万人次属“自由行”旅客。

对于拥有近730万人口的香港来说，游客带来了更多的就业和贸易机会，但同时也对城市的承载力提出挑战。

香港中文大学3月公布的最新民调显示，大约三分之二的市民认为应该收紧“自由行”政策，约七成市民赞同取消深圳户籍居民的“一签多行”政策。

然而，收紧“自由行”并非一个最好的选择。香港中文大学社会与政治发展研究中心联席主任郑宏泰表示，“公共问题很复杂，没有一服简单的灵丹妙药，需要采纳不同的方法。如果这些不同的办法各自能解决问题的一部分，积少成多，问题才会慢慢化解。”

承载力议题

围绕“自由行”和“一签多行”政策最直接的争议是水货客问题。

但香港理工大学中国商业中心主任陈文鸿认为，“自由行”政策与水货客问题应该分开看待。“香港从来都有水货问题，港人从事水货客的比例还大于内地人。”

香港保安局局长黎栋国此前公布过一个数据：水货客四成是内地人，六成是香港人。“减少了内地旅客，水货问题也不会得到解决。”香港立法会旅游界议员姚思荣说。香港入境事务处的数据显示，在2014年“自由行”旅客中，大约1500万人次持“一签多行”签注访港。以打击水货客为由收紧“一签多行”，可能误伤那些对一天多次往返有正常需求的旅客。

关于“自由行”政策另一个讨论的焦点在于目前的旅客数量是否超过了香港的承受能力，香港居民的生活空间是否因此受到挤压。

香港中文大学今年3月公布的民调结果显示，62.6％的受访者认为“自由行”已经对自己的日常生活造成不便。在那些声称感到不便的受访者中，34％的人说有少许不方便，32.5％的人感到颇为不便，还有33.5％的人认为很不方便。

3月5日，香港工党向香港商务及经济发展局局长请愿，要求减少“自由行”旅客数量及限制“一签多行”。“我们是一个开放的社会，我们应该一直欢迎来自世界上所有地方的游客，包括内地。但现实是，我们的接待能力是有限的。目前，从社会反应来判断，已经超过了极限。”工党议员张超雄说。他否认要求减少“自由行”旅客人数，是针对内地游客，表示其意在敦促特区政府采取行动，他担心如任由情势发展，可能引发更大矛盾。

香港立法会秘书处2014年5月公布的“自由行”研究简报认为，“自由行”为香港带来经济效益，但亦引起市民关注内地旅客持续增长对本地民生的影响。

这份简报公布的数据显示，2004年至2013年间，香港化妆品及个人护理用品零售店的数目剧增1500％，成衣及鞋类商店数目增加了41.5％，皮革制品商店多了32.9％，珠宝首饰及手表店增加了30.5％。与之形成对比的是，一般粮油食品零售店和售卖家庭用品的商店数量在十年间减少29.5％，售卖书报及文具的商店数目也减少了25.4％。

公共交通设施也由于大量游客的到来而变得拥挤，港铁是香港市民最常搭乘的交通工具。香港运输及房屋局2014年公布的数据显示，以每平方米容纳最多4人站立计算，东铁线和将军澳线在繁忙时段已经达到最高载客率，西铁线、荃湾线、观塘线和港岛线的载客率也超过90％。

前述香港中文大学民调中，63.3％的受访者认为“自由行”旅客数量超过了香港的可承受能力。

2012年9月，由香港商务及经济发展局牵头，香港特区政府曾对口岸处理能力、旅游设施容量、酒店和公共交通网络的载客能力进行评估。一年后完成的评估报告预计，香港的游客数量将在2017年达到7000万人次。报告认为，香港仍可满足访港旅客的各方面需求，同时酒店房间供应将会持续紧张。

2014年访港旅客的数量超过6000万人次，在距离7000万人次仍有空间的情况下，香港的承载能力却成为各方关注的议题。“政府说我们有能力接待更多。但从社会反应看，已经超过了至少是情绪上的接受能力。”张超雄说。

香港立法会秘书处的简报也提及，不应只评估旅游基础设施建设是否足够，社会层面的评估也同样重要。

简报援引欧盟委员会进行的一项研究称，应该把社会承受能力作为评判一个城市旅游业承受能力的考虑因素。具体来说包括两个层面，一是当地民众的忍受程度，二是旅客体验的质量。这两个层面的考察因素应该包括，游客数量能够被很好地吸收，不会影响当地社区对身份的认同、生活方式和活动；旅游业的发展程度不会使当地居民反感，或者抢占他们的服务和设施；旅客的旅游体验不会有难以接受的下降等。

谁有决策权

今年的全国两会开幕前，香港特区政府行政长官梁振英公开表态：“我们会继续与中央商讨有没有收紧现行政策的空间，使得内地旅客来香港的自然增长趋势能够受到控制。”

梁振英提出建议，暂时不再增加“自由行”试点城市，同时对“一签多行”政策进行研究。今年两会期间，中联办主任张晓明在与香港地区人大代表团讨论时透露，梁振英已向中央提出有关“自由行”的调整建议，国务院港澳办正牵头会同有关部门及地方研究落实具体方案。

中国社科院法学所研究员莫纪宏表示，从法理上来看，香港自由行政策本身是符合《香港特别区基本法》（下称《基本法》）规定的。目前这一政策在实施中引发的新问题，是因为香港本身资源和能力的局限性无法很好地加以解决。

在香港回归之初，内地居民访港的权利是受到限制的。根据《基本法》第22条规定：中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续。这种批准手续，由于内容涉及到中国公民合法进入中国领土的问题，所以法理上属于中央事权，实质决定权亦在于中央政府。

2003年“自由行”开启之前，内地旅客赴港须按照1986年12月公安部公布的《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区暂行管理办法》办理手续。该办法规定，内地公民因私事前往香港、澳门，须向户口所在地的市、县公安局出入境管理部门提出申请。

当时，个人申请前往香港、澳门受到严格限制，一般除了符合条件的定居，即是会亲、探亲、处理产业等特殊情况。普通内地公民如果想赴港旅游、购物，虽然法律并无明确限制，但鲜有个案通过申请。

依据“一国两制”和《基本法》，香港和内地是世贸组织中互相独立的两个关税区。

按照自由贸易原则，在独立的关税区间，可以互相订立更紧密经贸关系安排(Closer Economic Partnership Arrangement，下称CEPA)、制定市场更优惠准入的协议，以及开放“自由行”。2003年6月29日，在香港方面的积极游说和推动下，中央政府与香港特区政府签署CEPA。由此，“自由行”政策已具备条件，第一批四座广东城市的“自由行”也旋即于次月开始放开。

同年8月3日，公安部颁布《30条便民利民措施》，其中第二十七条规定：自2003年7月28日开始，广东省中山、东莞、江门、佛山市居民个人赴香港、澳门旅游的，可以凭本人身份证、户口簿，申请办理《往来港澳通行证》及访问签注，签注有效期为3个月，分1次和2次往返有效，每次在港澳地区停留时间不超过7天，申请次数不受限制。申请人领取通行证件后，可自行往来港澳地区。

2003年9月，“自由行”扩大到北京市、上海市和广东省广州、深圳、珠海市，2004年5月1日广东省扩大到全省。至2007年，“自由行”试点城市进一步增加到49个。

2008年爆发金融危机后，中央政府又推出“一签多行”政策。从2009年4月1日起，深圳户籍居民申请“一签多行”签注可以在一年有效期内无限次访港。

与此同时，1986年制定的《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区暂行管理办法》至今仍然有效，然而伴随“自由行”城市的逐渐开放，公安部以及各地公安局以公告、通知等形式落地了上面这份“模版”，并在各地沿用至今。

香港特区政府政制及内地事务局局长谭志源日前在接受媒体采访时表示：“‘自由行’是中央的政策、是中央的权限，不是特区政府的权限，但不代表特区政府不应该与中央的相关部委表达我们如何看这事情、如何可做得更好。”事实上，香港特区政府至少在两年前就开始就“自由行”政策与中央政府进行探讨。

2012年，“一签多行”政策原本计划扩展到更多城市，但在香港特区政府在与中央政府沟通后，中央政府同意暂不扩大“一签多行”的试点城市以及暂不增加“自由行”试点城市。其实，“自由行”试点城市在2007年1月之后未再扩大范围。

“自由行”经济账

在“自由行”计划于2003年7月推出时，人们恐怕没有料到后来的这些争议。当时它被认为是中央政府送给香港的一份“大礼”，也是CEPA中效果最显著的一项。

2003年，香港面对非典挑战，旅游业遭受沉重打击，经济陷入低谷。香港商务及经济发展局发布的评估报告提到，“自由行”的实施对当时香港的经济可以说是一场及时雨，当年内地旅客经“自由行”到港消费，对香港经济复苏起到立竿见影的作用。

2001年至2003年，香港经济连续三年陷入负增长，而在“自由行”政策实施后，2004年香港经济即重新恢复增长，2005年的本地生产总值也超越1997年，创下新高。

回顾“自由行”政策开放的起点，香港政府是这一政策的直接推动者和首要受益者，而中央政府的初衷也基于增加港人认同感和归属感的政治考量。“香港‘自由行’政策的出台是中央政府应特区政府请求，以国家的全局发展考虑作出的决策。其原意是为香港好，有利于两地民众情感融合。事实也证明了这一政策的出台对于香港整体经济的支持作用。”全国人大代表、香港经济学会副会长刘佩琼在2015年全国两会期间表示。

香港中文大学在“自由行”政策实施第二年进行的民调也显示，当时大部分受访者对“自由行”政策的评价持肯定态度。但这一政策实施12年之后，香港民众的心态发生了变化。

香港中文大学今年3月的民调显示，89.4％的受访者即使在被告知收紧“自由行”会对本地零售、旅游及相关行业造成负面影响之后，仍赞成收紧。

但香港经济界人士却对“自由行”的收紧呼声表示担忧。2014年5月，梁振英曾在策略发展委员会的闭门会议上，主动向参会委员询问对减少20％“自由行”旅客的意见。消息被披露后，香港总商会立刻发表声明，对梁振英提及的这一可能性表示担心，认为限制旅客进入有违香港坚持的自由市场原则，而且也会对香港的零售和旅游业造成巨大影响。

香港零售业界委托经济学家林本利发表研究报告称，如果削减20％的“自由行”旅客，香港本地生产总值损失将逾400亿港元，失业人数也会超过1万人。

陈文鸿认为，香港经济很难承受“自由行”政策收紧，消费减少，就业也会受到冲击，并可能导致更多社会问题。“这些连锁作用，不是以简单的消费数字能够衡量。”他说。

李嘉诚也在今年2月表示，若香港取消“自由行”，股市会跌1000点以上。“香港最大的得益就是有内地很多方面的支持。”

香港商务及经济发展局公布的评估报告指出，在不同的直接受惠行业中，“自由行”对零售业贡献最大，其次为酒店业。

报告数据显示，在2012年“自由行”旅客消费中，76％为购物消费，8％为酒店及住宿账单，酒店外膳食占7％，跨境客运服务则占4％。这些消费为香港直接带来261亿港元的增值收益，相当于本地生产总值的1.3％，并创造了超过11万个职位，占就业人口的3.1％。

上述评估报告显示，在创造就业方面，旅游业是香港经济的支柱产业之一，占本地生产总值的4.7％，除了带动各相关行业发展外，直接贡献的就业机会达23万个，其中超过四成从事零售业，约两成从事餐饮服务业，约一成半从事住宿服务业。

瑞银在去年12月发布的策略报告预测，由于过去十年支持香港经济增长的三大因素可能难以维系，导致香港经济前景暗淡，失业率可能在2016年高达5.2％－6.4％，GDP也将在2016年减少1％－3％。其中排在三大因素首位的正是来自内地的游客。

现实为经济界人士的担忧提供了佐证。在2014年，“五一”“端午”等传统旅游旺季，内地游客访港人数都有不同程度的减少。

2015年春节期间，内地赴港“自由行”旅客人数同比跌幅约为5％。另外，香港今年1月的零售额相比去年同期下跌了14.6％，创十年来最大跌幅。

姚思荣担心，内地游客对香港的兴趣正在减少。

寻找更好的解决办法

在郑宏泰看来，提升两地融合应是“自由行”政策的理想状态，但实施至今引发的社会矛盾越来越多，其边际效应在降低，社会边际成本不断推高。

这在某种程度上与内地赴港旅客的构成变化有关。香港旅游发展局公布的数字显示，自“一签多行”政策推出以来，内地赴港不过夜旅客数量持续上升，从2009年的47.7％升至2013年的64.9％。而不过夜旅客在香港的人均消费为2582港元，比过夜旅客的8229港元少69％。

香港旅游发展署2013年一项调查显示，过夜旅客喜欢购买高档消费品，比如珠宝首饰、手表等，不过夜旅客则喜欢购买洗发水和纸尿片等个人护理用品。

同时变化的还有内地游客的消费习惯。过去内地游客主要到香港购买黄金、珠宝、名表，后来对洗发水、巧克力、奶粉等日常生活用品的消费也在增加。香港立法会批发零售界议员方刚也留意到其中的变化，“刚开始内地旅客来购买黄金、珠宝这些贵重物品，小商户会说对我们没有好处，但后来内地旅客开始购买日用品，受益的范围更广。”

在使更多零售商受惠的同时，内地旅客对日用品消费的增加也导致香港当地的民意反弹。一个典型的例子是，为了限制抢购奶粉，香港从2013年3月1日起开始实施奶粉限购，规定离境人士携带出境的奶粉每人不得超过两罐，违者可被处以罚款50万元和监禁2年。

虽然有梁振英此前的公开表态，但在是否收紧“自由行”这一问题，实际香港政府内部并未达成一致。香港旅游发展局主席林建岳就认为，应该开放更多“自由行”试点城市，并反对收紧“一签多行”，他担心，政策的变动会影响香港经济。

“关于‘自由行’政策的讨论还在进行中，没有结论。”香港商务及经济发展局方面表示。香港特区政府仍在研究调控旅客人数和旅客结构的办法，希望在保证香港民生与发展经济之间找到平衡。目前已有的共识是，香港亟需提高旅客接待能力和容量。

“从2003年到2015年，来自内地的旅客数量呈两位数迅速增长，特区政府应该研究正面和负面影响，及早作出规划。”姚思荣说。

香港特区政府正在采取举措，试图吸引高增值客群来港旅游以及分流旅游旺区的旅客。

在公共交通的载客能力方面，香港将继续积极扩展铁路网络，以提升整体公共交通网络的载客量。在旅游设施方面，香港迪士尼乐园和海洋公园均有扩建计划；香港特区政府还希望通过“飞跃启德”计划和在大屿山发展特色旅游设施以吸引高增值客群。

在已有的各项措施中，建设边境购物城被视为当务之急，因为它可以缓和因水货客问题引发的矛盾。姚思荣分析说，去年访问香港的4700多万人次的内地游客中，大约2800万人次为当天往返，其中持“一签多行”签注的旅客大约为1500万人次，剩下的1300万人次也主要来自广东省。这些旅客主要在边境活动，以购物为主。

“如果能在罗湖、沙田或者落马洲建设购物城，出售奶粉、巧克力、红酒、洗发水等日用品，满足这部分人的购物需求，对边境居民的影响也可以大幅减少。”姚思荣说。据他透露，位于港深边境落马洲地区的一个购物城有望于今年10月落成。

同时，深圳前海也正在规划建设港货购销中心，将主要售卖香港出售的日用品，这一项目有望在今年年底落成。深圳前海管理局香港事务首席联络官洪为民近日表示，前海正在加快推进港货购销中心的招标工作，邀请香港地产商递交计划书。

方刚表示，早在两年前自己即已建议特区政府设立边境商业区，在他看来，如果这个计划能早一些落实，目前一些矛盾本可以避免。香港商务及经济发展局局长苏锦梁去年在接受立法会议员提问时表示，虽然建设边境购物城的建议值得考虑，但不应由政府主导，而应由私人主导发展。

“私人愿意开发边境商业城，但需要将土地用途从农业用地改为商业用途，而使用权更改在政府手里。”方刚说。他对香港特区政府在这件事情上的效率感到失望，担心香港落在其他地方后面，“我们不能再拖了”。

华南师范大学公共管理学院教授杨爱平则认为，中央政府和香港政府还有许多技术性的改进可以实施。比如，可以根据香港人口和土地面积来确定香港的实际容纳能力，并依此设立内地访港人数警戒线；让计划到香港的内地游客进行网上登记，分类优先安排内地游客赴港；以及对签注办理时间进行严格执行甚至适当延长，都是能从总量上缓解内地赴港人口压力的潜在办法。