2015年度全国人大会议一项不同寻常的议程安排，就是将立法法修正案纳入大会审议事项。十八大以前，全国人大的会期一般在13天左右。十八大以后，在转变会风、精简开支的要求下，会期缩短为11天以下。如此背景下，近年来全国人大的立法功能渐弱，重大立法活动尤其是修改法律活动基本在全国人大常委会平台内展开。全国人大代表人数众多，议题分散，会期过短，会次间隔过长，代表对立法事务相对生疏——这些决定了也不便将过多立法事务委之于全国人大。近年来在讨论人大制度的改革时，不断有学者吁请采行“虚人大，实常委会”的方式来激活人大的功能，此种主张在某种程度上似乎得到认同。

此外，自社会主义法律体系宣布建成后，从逻辑上言之，未来的立法活动将主要以盘活、增修存量立法为主，制定新法退居次席。

鉴于上述原因，立法法修正案审议之嵌入本次会议议程，实在值得认真解读。

缘何大修

环顾世界各国，少有专门的立法法。因为有关立法程序问题，大可在立法机构的议事规则中厘定。有关立法职权之配置问题，专属宪法有关国家权力安排的重要内容，一般不由普通法律予以规定。中国立法法之降生，某种程度上是弥补宪法解释制度的缺失。

现行宪法第62条规定全国人民代表大会有权：修改宪法；监督宪法的实施；制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。第67条规定全国人大常委会有权：解释宪法，监督宪法的实施；制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。第89条规定国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，颁布行政命令。第90条规定各部、各委员会根据宪法和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。第100条规定，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会备案。第116条规定，民族自治地方的人民代表大会有权根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

上述宪法有关立法职权的配置，既关乎中央国家机构之间的职权分工问题，又关乎中央与地方之间的立法权力划分问题。如果有活化的宪法解释制度以及相应的违宪审查机制，或者在宪法文本内进行更细密的规定，那么立法法存在空间将颇为逼仄，甚至可能没有存在必要。

立法法颁行之后，民间俗称为“管法的法”，学者赞其为将宪法立法具体化的典例。但由于宪法解释和法律解释制度的沉睡，立法法预设的功能不时遭遇现实困境，比如立法僭越、立法打架、立法被特殊团体利益捕获等问题渐趋严重，现有的立法法规定在解决上述问题力有不逮，因此只有通过修法来重新筑牢法律的栅栏。

由于本次立法法修改幅度大，部分修改内容牵涉社会的敏感神经，因此全国人大常委会在最后关头接纳善言，将立法法修正案交由全国人大大会审议，全国人大常委会此种谦抑姿态成就了立法法大修的民主性、正当性。

立法法新常态的关键

十八大以来，以习近平为总书记的党中央屡屡强调依法治国的重要性，本次“两会”召开前夕更是提出“全面依法治国”的主张，强调改革必须在法律的框架内进行，改革必须于法有据，要用法治思维、法治方式来消解改革中出现的问题。

全面深改意味着鼎故革新，要打破一切陈旧的不合时宜的制度框架（大多表现为法律、法规），全面依法治国意味着要告别人治主义、运动式的改革方式，要高度重视改革本身的合法性、正当性。这两者之间的高度紧张关系是否能够借由本次立法法的修改找到一个合适的平衡，实在值得全社会高度期待。

立法法修正案的意旨之一是要落实四中全会的要求，即健全由有立法权的人大主导立法工作的体制机制。为此修正案致力于从以下几个方面实现目标：

其一，全国人大及其常委会统筹立法规划、年度立法计划，以图摆脱过去应急式、回应式立法方式，实现对立法启动的自主控制。

其二，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前介入有关方面的法律草案起草工作。对关涉综合性、全局性、基础性的法律起草事项，欲摆脱过去对行政部门的路径依赖，由全国人大专门委员会或常委会工作机构组织起草。

其三，吸纳人大代表的智慧，发挥人大代表来源广泛的人力优势，让人大代表更加紧密地参与到立法过程中。

上述举措无疑可缓解既往人大在立法中的被动、消极困局，能否完全扭转则有待观察。

在既有体制下，关于诸多有关社会管理、行政运作的信息，人大及其常委会较之于行政部门来说往往处于不对称的状况；立法过程中凡有关经费、人员编制、机构调整问题，人大并不能单独依据立法规律之需要自主决定，必须取得政府配合；人大专门委员会和常委会工作机构的人员不齐整、素质有局限，立法能力是否能匹配深化改革对立法供给的需求；现代国家由于利益交织、变化迅疾和社会矛盾日益新型化，越来越倾向给予行政部门过多立法规制权，授权立法、委托立法越来越频繁采用。国外议会是常规议会，议会会期长，议会的人员规模相对较少，且议会专门委员会和议员个人有大量的辅助机构和人员帮忙解决履职过程中遇到的各种问题，即便如此，也不能阻挡行政越来越主导立法的趋势，中国的人大机构和代表素质如无大的改进，那么人大主导立法实现难度也将很大。

立法法修改的未来面向是要建立立法的新常态，亦即尊重立法规律，保障立法机构独立行使立法职权；立法机构严格恪守法定职权、法定程序；有效地协调民主立法与专业立法；致力于提升立法的品质，告别粗糙立法模式。

要型塑这样的立法常态，执政党的理念和行为特别关键。中国的基本法理认为立法必须严格置于党的领导之下。因此，重大立法规划和年度立法计划通常由执政党领导、推动、批准。那么，如何使这种导控方式符合法治思维、法律方式，避免人治化的任性操作，立法也应对党领导和影响立法的方式和途径加以相应规定。但是现有的立法法草案在这些方面付之阙如，可能无法规避立法领域个别组织或掌握高权者的不当干预。

主体扩容的问题

今次立法法修改的一个焦点问题乃是享有地方立法权主体的扩容，即把享有地方立法权的主体在现有的49个基础上，新增设235个较大的市享有地方立法权。这些新增设的地方立法主体其实都是过去行政区划中的地级行政单位。扩容未必没有适当的理由，但如此大规划的立法扩容未来需注意以下难题：

第一，立法是一项妥协的艺术，也是权力配置合理下的利益表达、意志设定过程。享有立法权主体的行政层级越低，其与具体公民、企业、社会组织的利益纠葛越紧，对公民和社会权益的损害可能就越大，因此享有地方立法权主体过多过滥，有可能助长地方保护主义、本位保护主义。

第二，现有设区的市不论组织机构还是人员素质很难完全担当地方立法任务。

以往享有地方立法权的城市包括省会城市、直辖市、较大的市，一般经济文化比较发达，人大常委会的组织机构(主要指专委会)比较健全，常委会委员或人大代表的素质相对较高，更为重要的是这些城市中绝大多数有培养法律人才的法律院校，有熟悉、研究立法的专家学者等能参与立法过程，帮助提升立法质量。新扩容的设区的市没有专司立法的专门委员会或工作机构，常委会组成人员中法律背景出身的比例低，熟悉立法理论与实践的人才几乎缺乏储备，在此种情况下，未经试错即打开地方立法之门，其效不容乐观。

第三，地方立法权不仅意味着规则自主制定权，还意味着地方人大借由立法规控司法(地方性法规是法院裁判必须援引的依据)的权力，当然最终是地方党委、政府拿捏。在违宪审查制度(广义包括不同位阶立法的司法审查制度)没有建立、健全的情况下，立法主体的多级多元是否形成对法治统一原则的冲击，甚而形成中央、省级市级之间的“立法矛盾”，也非无稽猜想。

第四，立法主体层级较多，对于中国这样的单一制国家而言，各级各地法律供给需求的满足，其实仍要仰赖于中央立法、省级立法之品质提高、立法解释体制的鲜活以及司法解释体制的灵动。在全国性治理能力和治理体系尚待完善，行政问责管理体制压力之下，可能会催生地方政府为逃避问责，转向用集体决策、立法包装等形式来掩盖利益抢滩、地方保护等不当作为。

第五，赋予设区的市以立法权，在实践中增加了未来纵向国家行政管理体制改革的难度。

立法法修正案还有其他诸多值得申论的议题：比如税收法定制度的要素构建，军事法规制定权的规制，司法解释权回归本位的制度安排等。限于篇幅，在此无法一一讨论了。

作者为武汉大学教授