麦金莱遇刺后，时任副总统的西奥多·罗斯福成为美国第26任总统，也是美国历史上最年轻的总统。

正所谓时势造英雄，时机也留给了有准备的人。带着仇恨激情坐上总统交椅的罗斯福，发誓要与腐败作斗争，他在八年任期内也兑现了承诺，反腐成了他的中心工作。他担任过纽约检察官的经历，使他能从根子上了解腐败背后的各种勾连。他丰富的政治经验，使他有能力推进改变制度恶习的结构改革。作为一位有抱负的政治家，他期望通过个人努力改革政治体制。

从罗斯福走进总统办公室的那天起，他就发誓要摆脱美国前几代人所受的腐败困扰。罗斯福反腐的方法成为20世纪美国反腐败法律的基础。

向官员开战

罗斯福在1903年的国会演讲中，严词谴责贿赂和腐败是破坏民主的一对孪生兄弟，摧毁了整个法治的基础。

在一篇题为“诚信”的演讲中，罗斯福对腐败予以更强烈谴责：“行贿者比盗贼还坏，因为盗贼只窃掠个人，腐败者则侵吞整个城市和州……腐败官员和腐蚀官员的人比杀人犯还坏，后者只要人的命，而前者则要夺去整个联邦的生命。”“如果允许政府官员受贿，人民的政府、人民选出的政府，以及为了人民的政府的理念将从地球表面消失！”

正如我们前面几期的哈佛笔记中提及的，美国从建国开始，就对政治腐败非常警惕，而且不断通过立法收紧制度防线。

这些法律主要有两种类型，一类是针对腐败意图的，这些法律用于禁止那些对官员的行为施加影响或给予回报的意图，包括对意欲影响政府行为而给予礼物的行为定罪。由于许多人与政府的交往包含影响的意愿，许多资金参与到民主选举和对政治团体的支持中，关于腐败意图的判定常常要求陪审团或法院对何为腐败作出解释；另一类是预防性或结构性的。这类法律旨在通过事先宣布某些行为可能会导致腐败、且是违法的，以减少腐败的发生。它们的目的是为了改变激励结构而不是旨在惩罚坏的行为。这类结构性法律就是通常所称的“明线规则（bright-line rule）”，即明确界定构成客观要素的规则，不给不同解释留下任何空间。

罗斯福将这两类法律都用上了。他上台后，斥责联邦反贿赂法只是纸上谈兵，很少被作为公器用于起诉参议员、国会议员或高级别的联邦官员。他要求检察官深挖那些已经布满灰尘、久未使用的法律，并以此起诉了两名联邦官员，从而改变了长期以来反贿赂法有名无实的局面，拉开了罗斯福式反腐的大幕。

第一桩起诉是针对俄勒冈州官员帮助促成公共土地的非法销售。这些土地原本是联邦政府以每英亩2.5美元出售给定居者，用于促进定居。尽管价格如此之低，对定居者却没有多大吸引力，反而引发了木材公司的强烈兴趣。看到这一机会，投机商以便宜价格收集周边人们的定居资格证，并以这些定居者的名义去“购买”土地，然后打包出卖给木材公司，从而获取巨额利润。完成交易后，政府官员向木材公司颁发土地证书，以此证明其土地权利的有效性。

联邦政府组成了一个庞大的诉讼团队来反击这起土地欺诈案中的数百位共谋者，并起诉了俄勒冈州参议员约翰·米切尔。米切尔是一位在参议院有20年经验的资深参议员。他被指控接收了2000美元的好处，并建议土地办公室官员向这些土地颁发有效的权利证书，尽管他知道这些土地权利是无效的。此外，他还被控收受了另外1750美元的好处，去影响土地官员向另一块土地颁发权利证书。米切尔于1905年7月被宣判有罪。富有戏剧性的是，他在被移交法院时因牙痛并发症去世。

对米切尔的起诉和宣判，在当时的美国产生了很大反响。

在那个年代，土地并不值钱，人们能很容易弄到土地，并几乎是免费的。获得土地后，再得到一张合法的权利证书也并不难，获得证书的土地理所当然地被视为私有。同样是在美国早期，利益团体通过参议员获得廉价土地和基础设施建设优惠司空见惯，一起起相关的案子都是大事化小、小事化了。

正因为如此，对米切尔的起诉与宣判，沉重打击了那些以“利益”连结寻租的企图，这起案子成为改变长期以来政治和道德伦理的起点。

差不多与此同时，在堪萨斯州，参议员约瑟夫·博顿以利益共谋罪被起诉。博顿被指控收受现金影响了邮局的决定，违反了1863年制定的禁止接收“利益”相关服务补偿的法律。他没有米切尔走运，在活着时接受了审判。

博顿此后提出上诉，并提出了自己的理由：一是“利益”一词被解释得过于宽泛；二是尽管国会通过了相关法律，但是国会的权力已经越界到了重新规范政府不同分支之间的关系。按照他的观点，法律不能干预联邦当选官员。如果这样做，将导致行政机构对立法机构事务的干预。而法院的结论是，行政机构有权对贿赂予以起诉，法律是保护行政人员免受国会成员腐蚀的合法机制。最终，检察官起诉了数百人，其中数十人被判有罪，从此开启了一个刑事执法的新时代。

又过了23年，发生了另一起联邦官员被起诉的案子。内政部长阿尔伯特·福尔因卷入茶壶山（Teapot Dome）丑闻被起诉。

茶壶山丑闻是美国历史上很不光彩的一页。1912年，为了保障海军石油供应，美国政府划出300万英亩联邦土地作为石油储备地。这些储备地集中在加利福尼亚州中央谷地一带，3号石油储备地就位于茶壶山。由于海军没有能力从事石油业务，时任总统哈定签发命令将石油储备地的开发划归内政部管理。内政部长福尔是哈定总统的亲信，他接管了三个海军石油储备地，未经公开招标便将茶壶山租赁给辛克莱石油公司。

合同签订后，社会上议论四起，认为这肯定是一起丑闻。参议员拉福莱特曾对此展开调查，搞了一年多也没有掌握有问题的真凭实据。接着参议院公共土地委员会介入，他们发现福尔在新墨西哥州农场的房子装修豪华，并对他的财产来源产生怀疑。在这起案子调查期间，整个华盛顿都深深陷入石油丑闻中。记者们除了石油，几乎不写别的。在饭店、街头、饭桌旁，惟一的话题就是石油。国会也取消了其他事务。

经过长达6年的吵吵嚷嚷、狂怒和对有关人员的盘问，茶壶山丑闻终于了结。福尔被确认接受了贿赂，但无法证明谁向他行贿，最后判决对其罚款10万美元。福尔在1931年锒铛入狱。他是美国第一个在职期间犯有重罪而被判下狱的内阁成员。

一些年后，当联邦检察官开始将触角伸向各州时，美国现代刑事反贿赂法真正起航。

明线规则

西奥多·罗斯福第一次竞选总统就提出了“清洁政府”的主题。在1904年大选中，以改革者面孔出现的罗斯福承诺，不接受任何公司的捐赠。他最终击败民主党候选人奥尔顿·帕克，部分原因是由于选民认为帕克与华尔街的大公司关系太过密切。

然而，选举后被揭露的事实显示，罗斯福事实上从公司高级职员和董事那里筹集到了大笔经费。J.P.摩根公司向罗斯福捐赠了1万美元，相当于今天的200万美元以上。纽约人寿公司也直接捐赠了5万美元。罗斯福大约四分之三的竞选经费来自于铁路和石油公司。针对一系列指控，罗斯福很快作出了反应，他建议进行竞选经费改革。

1905年，罗斯福引入了第一个竞选资金改革立法。他赞同用公共资金作为竞选资金，禁止公司捐资，并推动了1907年蒂尔曼法的通过。该法是美国第一部禁止公司向政治竞选捐献的法律。它是一个我们前面提到的“明线规则”，不需要检察官去证实是否存在腐败意图，只需证明是否有捐献就可以了。

蒂尔曼法案由南卡罗来纳州参议员本杰明·蒂尔曼发起，于1906年6月9日在参议院获得通过。该法案禁止公司捐献与政治选举相连的资金。任何银行、任何公司为任何政治职位的竞选筹集资金都是违法的。任何公司向总统和副总统候选人、以及众议院和参议院的任何选举投票提供资金都是违法的。如果有公司违背这一法案，将被处以不超过5000美元的罚款，公司负责人如同意向上述人员竞选提供资金，将被处以250美元-1000美元的罚款,或不少于一年的监禁，或两者并罚。

蒂尔曼法案出台以后，由于没有联邦竞选委员会来实施这些规定，缺乏实际执行的机制。由于没有对候选人将接受献金行为公开的要求，也就等于没有有效的方式来实施新的法律。这一法案只应用于大选，而没有用于初选，而在民主党占绝对多数的南部，初选竞争最为激烈。更进一步，有的公司为了规避法律，他们的负责人会以个人名义向候选人捐献，这在法律上是不禁止的。因此，蒂尔曼法案只是迈向规范竞选资金的第一步。接下来是1910年国会通过了《联邦腐败行为法》 。对参选联邦公职的候选人的竞选开销作出规定，规定所有捐款与竞选支出必须公开申报。该法于1911年和1925年两次修正，在1971年出台《联邦竞选法》之前，它一直是美国规范联邦选举中竞选资金的首要法律。

开启反腐新时代

罗斯福的独特个性和改革政策，使他成为美国历史上的伟大总统之一。

对于一个年轻的国家来说，直到罗斯福任总统后，才真正开启了与腐败真刀真枪战斗的时代，通过刑事审判对政府官员的腐败定罪，改变了之前公众和媒体义愤填膺，但各方对政治联姻大事化小处置的局面。

罗斯福也奠定了美国反腐法律的基础，一方面使长期束之高阁的联邦贿赂法付诸实施，对腐败官员依法惩治，另一方面通过蒂尔曼法案的出台，制定“明线规则”，美国真正进入法治治理腐败的时代。蒂尔曼法也起到了限制政治竞选开支的作用，共和党1900年的总统竞选开支达7000万美元，到1912年时降为不到2000万美元。

罗斯福的反腐败愿景也导致参议员的直接选举和反信托法的通过。

1913年，在罗斯福的支持下，美国宪法第17次修正案获得通过，建立了美国参议员的直接选举制度，还在宪法中加进了12项其他反腐败规定。

作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员, 曾为哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者