“丰年危言”系列之一

□ 联办财经研究院课题组/文

由于中国资源环境约束增强，通过国内生产增加农产品有效供给的潜力有限，而消费需求在人口增加、城镇化、膳食结构升级等因素推动下将呈现刚性增长。在资源环境刚性制约和消费需求刚性增长的共同作用下，未来中国农产品产需缺口将呈不断扩大趋势。

诚如美国前国家安全助理布热津斯基在《大棋局》一书中所言：“粮食和能源，将是中国经济增长的软肋。粮食依赖进口将给中国经济资源造成紧张，也使中国更容易受到外部压力的打击。”

供给制约与需求增长困局

中国是人口大国，人均农业资源短缺，农业发展日益受到环境和资源的制约。首先是农业资源有限性的制约。未来用于农业的土地和水资源不仅不可能进一步增加，而且面临不断增强的工业化和城镇化竞争而减少。其次是既有农业资源利用强度的制约。现有的农业发展模式已对资源环境造成了巨大压力，各种资源投入的边际效益已经很低，再通过进一步提高农业资源利用强度来提高农业生产量的空间有限。三是工业等非农部门污染造成的制约。由于许多工业污染毒性大、难以降解，对农业生产的制约更具刚性和持续的特征。工业化和城镇化造成的对农业资源特别是土地和水的污染直接影响到农产品产量和质量。四是可持续发展需要对当前发展带来的制约。农业可持续发展模式下，发展方式的转变、农业资源的休养修复以及对农业环境投入的增加，将进一步增加生产成本、制约国内农产品供给能力的增长。

一、未来中国农产品需求必将刚性增长

从国际比较看，中国农产品消费需求增长有潜力有空间。改革开放以来中国农产品消费需求持续快速增长，人均主要农产品消费水平大幅提高，许多产品消费水平已达到或超过世界平均水平，但与发达国家相比仍存在较大差距。目前中国人均食用油消费量已达到世界平均水平，但仍不到欧美消费水平的一半。人均食糖消费低于世界平均水平，也较大幅度低于日韩，更远远低于欧美。人均肉类消费已经超过世界平均，也超了日本，但远低于欧美；肉类产品与水产品人均消费量合计仍低于日本。乳制品消费方面，中国人均消费水平仅为世界平均的1/3，更远不及欧美等传统乳制品消费大国。

从现实发展看，人口增长、膳食结构升级、精深加工业发展，将有力推动农产品消费需求的增长。中国每年新增人口650万人，这将增加粮食消费300万吨、肉类40万吨。

目前，城镇和农村居民食品消费结构仍存在较大差异。随着我国经济发展和工业化、城镇化的推进，城乡居民收入增长、农村劳动力转移以及转移人口市民化将有力地推动我国食物消费结构升级，拉动油脂、肉、蛋、奶等食品消费的继续增长，根据国务院发展研究中心2013年的调查，一个农村居民到城市来就业和生活，每天直接和间接消费的粮食将会增加20％。同时，农产品精深加工产业的发展以及非食用加工产品需求的增长将进一步拓展农产品用途，增加对农产品新的需求。因此，未来10年中国主要农产品需求仍将呈现刚性增长。农业部总经济师钱克明估计，从现在起到2020年，每年新增需求为：粮食1000万吨、肉类80万吨、食用油40万吨。

二、2020年中国重要农产品产需缺口相当于11亿亩耕地播种面积的产出

在资源环境刚性制约和消费需求刚性增长的共同作用下，未来中国农产品产需缺口将呈不断扩大趋势。鉴于生产能力向实际生产量的转化受多种因素影响、农业资源的使用在不同产品之间具有较强的替代性、产品的消费需求相互间也具有替代性，要准确预测未来农产品产需缺口特别是具体产品的产需缺口是十分困难的。机构不同、假设条件不同，选择的需求弹性不同，预测的结果就不同，特别是对具体产品的预测存在很大差异。

综合分析国际机构和国内有关部门的研究预测，未来我国主要农产品产需缺口折合的耕地播种面积呈增加趋势，不同预测的总体结果大致相同。基于当前生产和需求增长趋势，到2020年我国主要农产品产需缺口相当于10亿亩左右耕地播种面积的产出。

如果考虑到环境可持续发展以及农业环境问题治理项目实施的需要，到2020年我国主要农产品产需缺口将增加到相当于11亿亩耕地播种面积的产出。按耕地播种面积当量计算，我国主要农产品进口量占国内产量的比例将由目前的36％增加到45％，主要农产品自给率将由目前的74％下降到69％。

三、“立足国内外两个市场”的农产品供给新战略

我国曾经在很长时期内实施“农产品基本自给，进出口调剂余缺”的战略。虽然计划经济体制下，我国农产品事实上没有也实现不了自给，但联产承包责任制释放出来的生产潜力使我国产生一种乐观，认为农村生产关系的改革可以保证我国农产品自给。美国专家曾提出“未来谁养活中国？”，我们当时对此话不屑一顾。但是，中国的发展，很快的“进出口调剂余缺”的方针在实践中被否定。出口量越来越少，进口量越来越多。很多农产品对外贸易形成了净进口的局面，而且净进口量越来越大。当领导层觉察到应该对此给予关注的时候，进口农产品的土地当量已经达到6亿亩。面对不可逆转的局面和趋势，中国决策层果断地也不得不调整了农产品供给战略。新的战略除改变饮食文化、节约食品消费之外，最主要的是两个：其一，提出“立足国内外两个市场”的战略，意味着承认农产品供给总量将长期（甚至永远）不足，必须依靠国际市场来保证农产品供给总量来满足我国农产品总需求。其二，实行结构性农产品供给战略,把农产品自给的范围限制在口粮,而且只有稻谷和小麦，连玉米也计为饲料而不计为口粮。就粮食生产和产能而言，即使考虑可持续发展的需要，只要政策适当，我国完全可以实现谷物基本自给、口粮绝对安全。

“立足国内外两个市场”的对策

实现农产品供需与进口动态平衡，关键在于立足国内外两个市场的实际，加强内外统筹。统筹的内涵是既要“保” 也要“进”，对国内对策就是要选择切实可行的政策措施，着力确保国内农产品供给的健康和可持续发展。

一、新的国内农产品供给原则是“谷物基本自给”和“口粮绝对安全”。据此制定具体产品自给率目标产量目标，明确国内必须保有的基本面积和产量，同时确定粮食进口的阶段性控制目标

在当前开放条件和进口趋势下，要合理确定粮食进口预警阈值，要保证有有效的手段把握进口时机和节奏，确保进口规模适度适当，不给国内产业带来毁灭性冲击、不削弱国内粮食基本供给能力的保障。综合考虑粮食安全战略目标、可持续发展的需要、进口对国内产业的影响、进口掌控能力因素以及关税配额数量，并利用ATPC一般均衡模型进行模拟，在正常年景下到2020年我国粮食产品进口控制量如下：谷物进口量不超过国内消费的10％，进口量控制在5200万吨左右；小麦进口量不超过国内消费的5％，进口量不超过650万吨；稻谷进口量不超过国内消费的3％，进口量不超过550万吨；玉米主要用于饲料和深加工（在当前玉米消费中分别占60％和30％），作为口粮消费的比重较低，需求弹性相对较大，进口依存度可稍高一些，控制在15％以内，进口量不超过3900万吨。

需要指出的是，在这一均衡模拟模型中，产量是一个根据多方综合因素估算的结果，消费量是根据产量和设计的自给率目标控制目标计算而来，即当年的产量除以当年的自给率目标而得出的，缺口则为消费量和产量的差。所以这里的消费量不是一个预测值，而是一个目标值、控制值。自给率的设置则是在2020年的目标值和目前的自给率之间进行等差平均。

二、明确其他主要大宗农产品发展定位和目标，确定合理的大宗农产品产业结构，并在此基础上优化布局

对于主要粮食作物之外的其他大宗农产品，要根据其需求结构、特点和趋势，综合考虑利用国际市场的可能、发展国内生产的潜力、保障农民生计、保护农业生态环境以及确保进口主动权和话语权的需要，确定切实可行的阶段性自给率目标。要在明确基本播种面积、基本产量目标的基础上，优化大宗农产品生产力布局，加强优势农产品区域布局规划。要充分考虑自然地理条件的制约以及间套作与可持续发展的需要，加强支持力度，加快优势产业带建设，确保大宗农产品基本播种面积和基本供给能力。

三、要着眼我国农业与主要出口国的基础竞争力差距，切实加强对我国农业的支持

加强对农业的支持和保护与发挥市场在资源配置中的决定性作用并不矛盾。要在明确基本播种面积、基本产量目标，进行科学布局的基础上，重点加大对重要产品和重点产区的支持力度，确保重要大宗农产品最基本的供给能力。要充分考虑普通农户和家庭经营对粮食安全和供给保障方面的作用，点面结合，加强支持，确保农业全面发展并与工业化城镇化进程相协调。在面临国外大规模生产且获得高额补贴的大农场竞争下，农业支持保护水平要足以弥补农业基础竞争力存在的差距。当前的托市政策是在我国缺乏关税有效保护、失去日韩欧普遍使用又行之有效的政策手段情况下的不得已为之，不仅成本高，而且不可持续。要从国内外价差不断扩大的现实出发，探索实施既切实有效可行又符合我入世承诺的目标价格政策形式，实行“价补分离”。要着力解决当前农村金融信贷服务发展滞后的问题，切实加强金融对农业的支持，通过立法等制度性安排，明确金融机构在粮食安全方面的社会责任。可借鉴储备金制度，规定任何从事放贷业务的金融机构都必须有一定比例的贷款直接或通过小额信贷机构、农村信用合作社投向农业和粮食生产。

在贸易谈判中要切实保护好我国现有有限的大宗农产品关税政策和国内支持政策手段和空间，注重发挥仅有的关税、关税配额管理措施的“门槛”作用，加强对农业和粮食生产的合理保护，尽可能使进口农产品进入国内后在相近的价格水平基础上与国内产品竞争，着力避免粮食进口对国内趋势价格的过度打压和抑制，确保粮食保有合理价格水平、能随着成本上升而有合理的上涨。

本文为联办财经研究院“中国农产品供给安全战略”系列调研报告之一，执笔人许娟、课题主持人许善达；课题组成员：孙卜雷、许娟、崔红、马智良