评之评

“三农”问题的根本出路在于城镇化，然而我国城镇化的一大问题是“化地不化人”，即土地城市化快于人口的城市化。

当前占我国总人口超过50％的城镇常住人口中，只有约35％具备城市户口，另外约15％就是农民工。农民工人数高达2.6亿。许多农民工在经济形势好的时候进城打工，形势不利时返乡务农；年轻时进城务工，年长时返乡养老。因此当前新型城镇化建设的一个当务之急便是解决已经进城的农民工市民化的问题。

农民工市民化实质上是户籍问题，而户籍问题的核心则是附加在户籍之上的社会保障和公共服务。这些社会福利的提供对地方公共财政是巨大考验，这也是绝大多数城市实行户籍限制政策的主要原因。因此，构建新的稳定可持续的投融资机制来消化掉农民工市民化成本，才是推动农民工市民化的关键所在。新型城镇化需要新的思路。新思路下必须要合理划分政府、企业以及农民工家庭和个人的成本分担责任、调动多方力量共同分担农民工市民化的成本。更重要的是要实现这种成本分担机制的制度化，由此以“人口城市化”为核心内容的新型城镇化方可获得长久可持续的支撑。

新的成本分担体制的形成可考虑从以下几个方面着手。首先，要积极拓宽与农民工市民化相伴随的新增城市基础设施、公用设施建设的资金来源，探索建立多元化投融资机制。要探索地方政府市政建设债券发行和管理问题，以筹措新的资金来源；要引导民间资本通过诸如PPP等方式参与共建，引入市场机制，在减轻财政压力的同时，也可提高公共品供给效率，创造投资机会。

其次，要加快土地制度改革。对于因征地而失地的农民要从土地出让金中拿出一定比例用做农民工市民化基金，帮助失地农民市民化及相应提供社会福利。要建立市场化的土地规划和用途管制体制，由市场来调整土地利用结构，优化工业用地和商业用地供应比例关系，由此稳定和降低商品房价格，有助于实现农业转移人口进城安居。与此同时，探索建立进城农民所拥有的农村集体土地使用权的有偿退出机制。通过允许农民有偿退出，唤醒这笔“沉睡资本”，由此转化为农民进城的启动资金。

再次，要改革和完善地方官员的考核和升迁机制。要把城乡统筹、农业转移人口市民化纳入其考核内容。中央对地方、上级政府对下级政府的财政转移支付要与农民工市民化挂钩，以提高地方政府的积极性。

最后，作为一项基础性工程，要不断提升农村公共服务水平，逐步缩小与城市的水平差，以此降低市民化的门槛。要在制度设计上预留政策接口，以在条件成熟时实现城乡体制并轨。如果能够实现城乡公共服务水平齐平，市民化自然也就水到渠成了。

作者为上海财经大学高等研究院副研究员