十八届三中全会提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。目前，我国城镇化率已超过50％，但城镇户籍人口比重却仅35％左右，故促进农业转移人口市民化是提升城镇化质量的重要举措。基于上海财经大学2013年的“千村调查项目”，我们梳理了当前农村富余劳动力转移的现状、特点，并揭示农民工市民化的挑战。

农民工呈现新特征

首先，农村转移劳动力文化素质提高，逐步由体力型向技能型转变。纵向看，十年内农民工群体接受高中及以上教育的比例增长超过7％。国家统计局农调总队抽样调查显示，2004年农村外出务工劳动力中高中文化程度占11.5％，中专及以上文化程度占4.6％。

调查数据显示，2013年农村外出务工劳动力中接受过高中或中专教育的占比为13.64％，接受过大专以上教育占9.68％，农民工受教育程度有所提高。从横向看，当前外出务工的劳动力为农村文化素质较高群体。近70％的外出务工劳动力达到初中及初中以上文化程度；而在乡劳动力中仅有41.9％的人达到初中及初中以上文化程度。

其次，情感因素和流动成本决定农村转移劳动力具有就近跨省打工、高流动性等特点。从农民工主要来源地看，除本省内就近打工人员外，跨省外出劳动力大部分都选择了就近省份作为其务工目的地。此外，农村转移劳动力的流动性较高。调查中有4555人在外出务工期间转换过城市，占有外出务工经历6900人的66.01％，即将近三分之二的外出务工劳动力发生过流动；他们在每个城市的平均留驻时间为2年-3年。

最后，近十年农村转移劳动力返乡比例上升。在本次调查有外出务工经历的6900人中，有4761人曾返乡，占69％。而当前在乡常住人员中，有1688人曾外出务工，已返乡半年以上的人数占近75％，这其中又有22.51％仍选择了以务农为主业。这些拥有城镇生活工作经验的劳动力在返乡后继续务农，正是我国城镇化道路上的又一挑战。

非经济因素成障碍

首先，留守老人、留守儿童是农业转移人口市民化的后顾之忧。全国有60.31％的外出务工群体是夫妻共同在外务工与生活，留守儿童的比例在75％以上，而留守老人比例更是高达90.77％。对比农村在乡个体与当前转移劳动力年龄结构发现，留守群体中55岁以上中老年人及15岁以下孩童的人数居多，20岁至40岁的青壮年群体相对较少，整体结构呈哑铃状分布；外出务工群体在各个年龄段上男性劳动力数量均明显多于女性劳动力。而在20岁至30岁的区间，男女农村转移劳动力数量均达到各自的峰值。青壮年是向外输出的主要年龄层，这也从侧面印证了当前留守老人和留守儿童现象的普遍性和严重性。

留守老人方面，农村常住人口老龄化程度高于全国平均水平，空巢化和隔代化的现象趋于严重。当前农村常住人口中，60岁及以上人口占比为18.4％，65岁及以上人口占比为12.2％；同期全国60岁及以上人口占总人口的14.9％，65岁及以上人口占9.7％。留守儿童方面，农村绝大多数儿童处于留守或半留守状态，多由祖父母照看。大量农村青壮年劳动力向城市转移，弱化了家庭养老、抚养儿童的能力。

其次，在务工地同样存在非经济因素问题。在长三角、珠三角、京津冀三个经济发达地区中，除子女教育、老人赡养问题外，农村转移劳动力面临的非经济困难集中在社会保障、生活习惯和户籍问题上。例如长三角地区17.56％的农民工表示生活不习惯，13.99％的农民工认为没有社会保障，6.11％的农民工提出户籍问题。农民工希望在得到理想薪资的同时，能够在生活习惯、人文关怀等方面更好地融入所在地的大环境并被接纳。农民工除了希望获得尊重以及城市居民待遇外，也希望所在地接纳他们的子女与父母，从而实现举家团圆，而非一时的短暂转移。

应势而为推进城镇化

第一，要加强就业服务和就业培训，提升农村转移劳动力的职业技能，增强其就业效率。目前农村转移劳动力大多是靠亲友熟人介绍的“抱团就业”，集中于劳动报酬偏低的低技能劳动密集型行业，普遍缺乏专业技能培训，难以获得足以在城市扎根的技术积累。需要制定农村转移劳动力培训的相关制度和政策，整合农村劳动力转移就业培训资源，适应市场用工需求对农民工进行培训，提高培训的及时性、针对性和有效性，提升农民工的技术水平和增收本领，使之由谋生转移就业向全面发展型就业转变，更好地适应城市工作和生活的节奏。

第二，要推进城乡社保体系整合和户籍制度改革，消除后顾之忧。留守老人、留守儿童问题是促使农民工返乡的重要因素。留守老人的困境是农村无法养老，城市拒绝养老。其一，城镇职工基本医疗保险体系尚在建设中，未完全将农村转移就业的群体纳入体系；其二，全国统一的城乡居民基本养老制度尚在构建中，农村劳动力在乡参加的养老保险和医疗保险并未完全接入城镇社保体系。当前应充分协调中央政府、人口流入地政府与人口流出地政府三者关系，按照三者都能承受的财力筹集配备资金，使其能充分流动；同时建立统一的城乡居民医疗、养老保险制度，加快推进医疗保险关系跨体制、跨区域转移接续。留守儿童问题主要由随迁子女教育问题无法解决引起，某些程度上与现行的户籍制度相关，随迁子女读书难、读书贵基本是因为务工所在地学校对非本城市户籍的适龄青少年存在区别对待。因此，应进一步消除户籍体制障碍，加大财政支持力度，扶持农民工子弟学校，保障随迁子女平等接受教育权利。

最后，要优化中小城市和小城镇功能定位，增强就地安置农村剩余劳动力的承载力。在吸纳农业转移人口方面，中小城市和小城镇有着与大城市不尽相同的功能作用，它们是新型城镇化的重要载体。调研显示，返乡农民工中有约一半继续务农或赋闲在家，未能实现就地就近再城镇化。真正落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的“加快发展中小城市，有重点地发展小城镇”要求，关键还是要通过产业发展和集聚来解决就业岗位不足、就业质量不高的问题。这就要求中小城市与小城镇总体规划应与产业发展规划结合起来，中小城市与小城镇注重与周边区域中心城市的联动发展，结合自身特色和优势加强产业承接、产业集聚、产业升级、基础设施，吸纳农村剩余劳动力就业和沉淀，并对那些吸纳农业转移人口多、经济综合实力强的城镇，赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

作者田国强为上海财经大学高等研究院院长，千村调查课题组首席专家；作者陈媛媛为上海财经大学经济学院讲师，千村调查课题组主要执笔人。