进入十二届全国人大常委会立法规划两年后，《看守所法（送审稿）》（下称草案）已于2015年1月由公安部起草完毕送交国务院法制办，目前正处于讨论、征求意见阶段。

自1990年3月17日国务院颁布《看守所条例》时起，这部一共52条的行政法规迄今为止仍然是最主要的看守所执法依据。

看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的场所。根据《立法法》第8条规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律；第9条则在规定授权立法时，明确禁止对限制人身自由的强制措施和处罚可以授权国务院立法。因此，《看守所条例》并非长久之计，长此以往存在违法之嫌。

1996年和2012年《刑事诉讼法》两次大修，也让《看守所法》面临与刑诉法脱节的尴尬。这一25年前出台的法规，在用语上大量采用“人犯”这一具有当时时代特点的表述，这与如今无罪推定的法治原则相悖。

中国人民大学法学院副教授程雷认为，看守所立法的主要目的在于推动看守所这一审前羁押场所的法治化，结束无法可依的局面，实现人权与安全两项基本价值的协调发展。

《财经》记者获悉，今番立法的指导思想是使《看守所法》与其他法律相衔接，明确其体制与任务，保障在押人员的合法权益，总结管理经验，规范管理程序，增强可操作性。

不过，学界呼吁多年的侦查机构与羁押机构相分离的体制改革仍未被采纳。据悉，在草案中，看守所仍归公安部门主管。

此外，多名参与征求意见的人士表示，草案所表达的理念较过去有所进步，但立法仍嫌粗略，具体问题上规定过于原则，缺乏操作性。

会见、通信之难

多名参与征求意见的人士认为，目前这一版本草案的问题之一，是留给看守所和侦查部门的裁量权过多。

以家属会见为例，按照《看守所条例》规定，在押人员与近亲属、监护人会见须经案件主管机关批准。但这一规定在实践中流于纸面，案件主管机关基本不批准会见，几乎所有的在押人员在判决生效前都不能会见、通信。

草案对审查起诉、审判阶段的会见不做限制，侦查阶段会见、通信仍需经案件主管机关批准。

对此，全国律协刑事委员会秘书长韩嘉毅担心，继续赋予案件主管机关裁量权，很可能将延续原有情况，家属在侦查阶段将仍然无法会见被押人员。他认为，如果法律有意保障会见权，则应该明确规定会见许可的条件和程序，以及相应的救济手段。

会见由案件主管机关批准，这一规定初衷是担心侦查初期犯罪嫌疑人干扰取证过程，比如串供、毁灭伪造证据等。韩嘉毅认为，大部分刑事犯罪案情简单、证据明确，家属会见并无串供、毁灭证据之虞。况且，被羁押人员长期无法与亲属接触本就不利于其情绪稳定。

程雷则认为，这一顾虑完全可以通过对家属会见录音录像、电子监控等方式予以消解、制约。他表示，剥夺犯罪嫌疑人与家属的会见权是对公民家庭生活等宪法基本权利的漠视，这一条款本身就违反宪法精神。

家属会见的条款在立法中尚且被视为进步，律师会见、通信则面临更多问题。

在会见的时间上，根据新刑诉法要求，看守所安排会见至迟不得超过48小时。这一点上，草案沿袭新刑诉法表述。

不过，尽管2012年12月底，最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部和全国人大常委会法制工作委员会联合发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》中明确，保证辩护律师在48小时以内见到在押的犯罪嫌疑人、被告人，但律师界仍担忧这一立法上的模糊会留下操作空间。“理论上应该是立刻安排会见，48小时的规定，反而拖长了会见的时间。”韩嘉毅认为：“这有可能导致四天、五天后才安排会见。”

此外，草案中提到当事人要求会见律师的，看守所应当及时通知案件主管机关。这一条款也被视为吊诡。“当事人要见律师，看守所通知律师不就行了，通知案件主管部门干什么？”中央民族大学教授熊文钊质疑，而且草案并未提及看守所将会见要求通知案件主管机关后，是否以及如何通知律师。

韩嘉毅表示，在目前的司法实践中，看守所内当事人的会见要求并无正式渠道传达，一般为当事人通过管教人员私下转达。

按草案规定，辩护人在会见中违反法律或者会见规定的，看守所应当制止。但会见规定未见诸任何官方政策法规，实质上成了各家看守所的自留地，“有的不让用电脑，有的不让带包，甚至还有不让带笔的”。

在与律师通信方面，草案明确律师可以同在押人员通信、传递诉讼材料，并规定看守所对信件和材料可以进行安全检查。这一制度安排也被视为后门。

一位参与征求意见、不愿具名的律师表示，看守所很有可能以安检为借口对信件和材料内容进行审查。他认为，立法应更为细化，可以明确参照机场安检标准，不得带入刀具等危险物品，但不允许拆阅信件。

“排非”何往

看守所的任务之一是保障诉讼活动的依法进行，是讯问犯罪嫌疑人、被告人的场所，这也意味着，它往往是刑讯逼供、诱供、骗供发生的场所。这更意味着看守所在非法证据排除中扮演着举足轻重的角色。

草案对讯问、提解、押解进行了规定。这对预防刑讯逼供有一定的作用，比如超期羁押的不允许进行讯问，讯问必须严格落实刑诉法对录音录像的要求，看守所有义务保障被讯问人的必要饮食与休息时间。

但与会见相同，其中不少制度安排仍被视为远不够成熟。

比如，草案要求看守所安排讯问应当告知讯问人员，保证犯罪嫌疑人、被告人的饮食和必要的休息时间。对此，多名被征求意见者表示，仅仅告知并不能保证在押人员的权利，当出现超时讯问时，看守所应当打断讯问并采取强制措施保障其饮食和休息时间。

另外，作为非法证据排除的利器——录音录像，草案并未明确由讯问人员还是看守所录制。

在实践中，看守所内的讯问仍然是两套系统分别录制，即讯问人员自行录制和看守所通过监控设备录制，后者往往仅供内部使用。

由于侦查办案部门自行录制往往公信力不足，面临“选择性录制”的质疑，要求看守所提供录音录像的声音强烈。韩嘉毅建议，立法能否要求看守所协助律师调取其内部录音录像作为非法取证的证据材料。

此外，由于2012年刑诉法修订后，各地看守所都应要求对讯问室进行改造，实现讯问人员和犯罪嫌疑人的物理隔离，在看守所内刑讯逼供的现象大大减少，刑讯转而多发生在将人提解出所期间。程雷建议，立法应详细规定提解的时间限制，并实现全程同步录像录音。

值得注意的是，检察机关办理自侦案件时，看守所对此约束较少。程雷透露，个别看守所还违规为当地检察机关开设专门的讯问室，称为“特审室”，室内不实行物理隔离，不装设电子监控，钥匙由检察机关自行掌握，基本上处于脱管状态，隐患巨大。

对此，程雷认为，根据2006年《公安部监所管理局关于在看守所设置职务犯罪专门讯问室问题的批复》的规定，职务犯罪案件讯问完全可以使用看守所现有的讯问室，没有必要单独设置专门的讯问室。

据悉，对于这一问题，目前草案未有涉及。

“侦羁合一”问题

前述律师会见难、部分看守所对侦查活动配合过度、律师取证限制较多等问题与侦羁合一、看守所不够独立这一体制设置不无关系。不过，对于看守所脱离公安管理的议题，在学界与公安部门间争论多年无果。

据了解目前的草案中，看守所仍归公安部门管理。

2015年4月1日，中国法学会受国务院委托召开立法咨询会研讨草案。多名与会学者告诉《财经》记者，会上争论最多的仍然是看守所谁管的问题。

与会学者称，对于侦羁分离的观点，公安部人士强调内部的分离，称监所管理部门并非侦查部门，其职能相对独立。此前，公安部监所管理局局长赵春光也在多个场合表示，并不认同看守所脱离公安部门。他表示，看守所已经从过去注重办案转为向公检法司提供服务，平等保障刑事诉讼中各个主体的权利。

这一回应并不服众。反对者认为，公安机关实行首长负责制，“内部再怎么分离，也架不住领导的压力”。

对于看守所中立改革，程雷表示学界目前有三种观点：一是交司法行政机关，这一方式符合理论预期与国际惯例。但中国当下司法行政机关无论是力量还是地位都较薄弱，能否承担起这一重任，仍然需要进一步审慎论证，并重建若干配套制度；二是成立单独的羁押管理总局，将监狱与看守所等所有羁押场所的管理职能合并；三是县市两级看守所由省公安厅统管。他认为，第三种方式有检法两院司改模式可供参考，这也是调和目前理论与实务界争论的一个途径。

熊文钊则建议，在体制内外尚无共识的时候，不急着以立法形式进行确定，不妨对这一条款进行模糊化处理，为今后改革留下空间。